System kaucyjny w Polsce ma ruszyć od 2025 r. W uproszczeniu będziemy płacić kaucje za butelki i puszki, a potem będziemy mogli ją odzyskać przy zwrocie zużytego opakowania po napoju do sklepu. O ile ten system powstanie i zacznie funkcjonować. Jest bowiem ryzyko, że nie powstanie, za co zapłacą wszyscy — konsumenci, firmy i państwo. Rozmawiamy o tym z dr Katarzyną Barańską, liderką Praktyki Dekarbonizacji w Osborne Clarke.
- Ekspertka tłumaczy, dlaczego posłowie nie uwzględnili ostatecznie poprawek w systemie kaucyjnym popieranych przez branżę spożywczą
- Wymienia, jakie błędy popełniono przy projektowaniu przepisów
- Tłumaczy także, dlaczego krajowe regulacje są bardziej restrykcyjne niż wymogi stawiane nam przez UE
- Mówi ponadto o kosztach, które mogą zostać przerzucone na konsumentów
Przepisy wprowadzające w Polsce system kaucyjny (nowelizacja ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi) czekają już tylko na podpis prezydenta. Ustawa zakłada, że za jednorazowe butelki plastikowe (do 3 l), szklane butelki wielokrotnego użytku (do 1,5 l) i puszki metalowe (do 1 l) będzie doliczana kaucja (50 gr), którą będzie można odzyskać, oddając puste opakowania do sklepu.
Problem w tym, że na stworzenie systemu jest zaledwie 1,5 roku, a sąsiednie kraje (Niemcy, kraje bałtyckie) na pełne uruchomienie potrzebowały około 2-3 lata. Ponadto krajowe minimalne wymogi dotyczące selektywnej zbiórki w kolejnych latach są wyższe, niż nakazuje dyrektywa unijna (tzw. dyrektywa plastikowa, Single Use Plastic).
Nie znamy też wysokości opłaty produktowej, czyli kary za brak osiągnięcia poziomów selektywnej zbiórki opakowań i odpadów opakowaniowych. Problem będzie też z VAT.
Senatorowie proponowali rozwiązać te problemy już teraz, ale posłowie się na to nie zgodzili. Dlaczego tak się stało, jakie będą skutki zmian i jakie ryzyka niesie ustawa, tłumaczy dr Katarzyna Barańska.
Łukasz Zalewski, Business Insider: Branża spożywcza, producenci napojów, jogurtów itd. domagali się zmian w ustawie. Chodziło o to, aby wypełnić wymogi unijne i dać producentom i sklepom szansę na wprowadzenie systemu, który będzie sprawnie działał i będzie możliwy do wdrożenia. Rząd i posłowie się na to nie zgodzili, co organizacje przedsiębiorców przyjęły z dużym niezadowoleniem. Dlaczego posłowie nie poparli tych zmian?
Dr Katarzyna Barańska, Osborne Clarke: W Senacie zostało zgłoszonych ponad 20 poprawek. Trzy z nich były kluczowe dla wszystkich i miały poparcie wszystkich organizacji, czyli strony społecznej. Pierwsza kwestia dotyczyła VAT, druga – tzw. szerokiej zbiórki i trzecia – zbyt wysokich poziomów selektywnej zbiórki w kolejnych latach (ponad wymagania unijne). Od tego zależy bowiem, czy ten system ma szansę sprawnie działać.
Dlaczego posłowie odrzucili poprawki
To dlaczego rząd i posłowie nie zgodzili się na te poprawki?
Problem w tym, że projekt ustawy wymagał notyfikacji technicznej TRIS (zgodnie z dyrektywą UE 2015/1535). Procedura jest dość specyficzna i dotyczy konieczności notyfikowania projektów aktów prawnych, które zawierają przepisy techniczne. Zanim zatem nowe prawo, zawierające przepisy techniczne, zostanie przyjęte przez parlament, projekt aktu prawnego jest wysyłany do Komisji Europejskiej. Ma ona trzy miesiące na analizy przepisów i ewentualne pytania do kraju członkowskiego. W tym czasie państwo członkowskie co do zasady nie może zmieniać proponowanych przepisów, a jeśli ją zmieni, to procedura może rozpocząć się na nowo, a więc znów Komisja dostaje trzy miesiące na analizę.
Polska wysłała przepisy o systemie kaucyjnym do Komisji już wcześniej, zaraz po ich przyjęciu przez Radę Ministrów (w czerwcu), a trzymiesięczny termin dla KE kończy się 11 września 2023 r. Gdyby Sejm zgodził się na poprawki Senatorów, to w tej kadencji Sejmu nie udałoby się dokończyć prac nad ustawą. Pamiętać też trzeba, że na wdrożenie narzędzi, za pomocą których można osiągać poziomy selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych (butelek plastikowych), mamy czas do 1 stycznia 2025 r. Dlatego posłowie nie zgodzili się na poprawki Senatorów i strony społecznej.
To oznacza jednak, że kluczowe dla systemu poprawki nie zostały przyjęte. Czy ustawę o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi będzie mógł jeszcze poprawić nowy Sejm?
Tak. Branża spożywcza mocno liczy na to, że ustawa zostanie znowelizowana, zanim jeszcze wejdzie w życie. To jest kluczowe. Trzeba zmienić m.in. przepisy o VAT, bo rozwiązania, które zostały przyjęte, są niezgodne z dyrektywą o VAT. Mówiąc w uproszczeniu, chodzi m.in. o to, że producenci będą musieli płacić VAT od niezwróconych butelek, mimo że kaucje konsumentom mają zwracać sklepy, a nie producenci. Ponadto, jak pokazują doświadczenia innych krajów UE, systemy kaucyjne osiągają swoją pełną efektywność zbiórki do 3 lat. Pierwszy rok jest najtrudniejszy, bo konsumenci potrzebują czasu na zmianę nawyków.
Ustawodawca dał nam jedynie 1,5 roku do uruchomienia systemu. Nie ma więc szans, aby w pierwszym roku zebrać tyle szklanych i plastikowych butelek i puszek z rynku, ile wymaga ustawa.
Co, jeśli przedsiębiorcy nie zbiorą tylu butelek i puszek (77 proc. w 2025 r.)?
Jeśli przedsiębiorcy nie osiągną wymaganych poziomów selektywnej zbiórki opakowań i odpadów opakowaniowych, to będą musieli zapłacić karę, czyli opłatę produktową. Trzeba też pamiętać, że obowiązek osiągnięcia przez wprowadzających poziomu selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych (jednorazowych butelek plastikowych) będzie dotyczył wszystkich krajów członkowskich UE od 2025 r. Nie ma możliwości odroczenia tego obowiązku, również w Polsce. A system kaucyjny wydaje się najskuteczniejszym narzędziem do osiągnięcia tego celu.
Czego wymaga dyrektywa, a czego ustawa
Branża spożywcza zwracała uwagę, że nasze krajowe przepisy wykraczają poza to, czego wymaga od nas tzw. dyrektywa plastikowa. Przypomnijmy, do czego ona nas zobowiązuje?
Dyrektywa wymaga, aby kraje członkowskie realizowały określony poziom zbiórki odpadów opakowaniowych z jednorazowych butelek plastikowych do 3 l (wraz z zakrętkami). Zbiórka puszek i butelek szklanych wielokrotnego użytku nie wynika z przepisów unijnych, jest polską nadregulacją. Podobnie jednak dzieje się w innych krajach, system nie obejmuje tylko zużytych opakowań z plastiku. Ponadto dyrektywa określa poziom selektywnej zbiórki na rok 2025 (77 proc.) i wyższy, dopiero na 2030 (90 proc.). Natomiast polski ustawodawca wprowadził coroczne poziomy (w 2025 r. — 77 proc., w 2026 r. — 81 proc., w 2027 r. — 84 proc., w 2028 r. — 87 proc., a w 2029 r. i kolejnych latach — 90 proc.). To kolejne odstępstwo od dyrektywy, zawarte w polskich przepisach, dopuszczalne w sensie prawnym, ale w praktyce niepotrzebne. Branża chciałaby wypełnić to, co wynika wprost z dyrektywy, a więc w swoim tempie dojść od poziomu 77 proc. do poziomu 90 proc. w 2029 r.
Wniosek z tego taki, że po wyborach parlamentarnych, w nowym Sejmie, wrócimy do dyskusji o zmianach w systemie, który ma ruszyć w 2025 r.?
Tak. Postulaty przedsiębiorców będą nadal aktualne. Proponują oni m.in., aby w 2025 r. mogli zbierać z rynku butelki i puszki nie tylko w systemie kaucyjnym, ale również w inny sposób, tj. za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań i samodzielnie np. poprzez systemy skupu. To jest właśnie ta szeroka zbiórka, o której wspomniałam. To rozwiązanie przejściowe, do pełnego wdrożenia systemu kaucyjnego. W efekcie przedsiębiorcy mieliby realną szansę na uniknięcie kar. Innymi słowy, obecna ustawa zakłada, że jeśli ktoś będzie pomagał firmom zbierać butelki i puszki, to taka firma nie będzie mogła zaliczyć tego do realizacji swojego obowiązku. Zaliczyć będzie można tylko to, co zebrano w systemie kaucyjnym, który może być uruchomiony przez operatorów. Operatorzy jednak jeszcze nie powstali.
Czy to możliwe, aby tzw. wprowadzający butelki i puszki, czyli np. producenci napojów, samodzielnie zbierali odpady?
Co do zasady jest to możliwe, ale systemy kaucyjne wydają się jedną ze skuteczniejszych metod na taką zbiórkę. Przyjęta obecnie ustawa wyklucza taką możliwość, uznając, że liczy się tylko materiał zebrany w ramach systemu. Branża proponuje racjonalizację, polegającą na tym, aby przez pierwsze 2-3 lata możliwe było zbieranie odpadów w sposób hybrydowy, a więc również z pomocą innych podmiotów, np. organizacji odzysku odpadów. Celem UE nie jest samo uruchomienie systemu, ale osiągnięcie określonego poziomu selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych z jednorazowych butelek plastikowych do 3 l. To świetny materiał (odpad) do zagospodarowania i recyklingu, z dużym negatywnym oddziaływaniem na środowisko, jeśli nie jest odpowiednio zbierany, lub zalega w przestrzeni publicznej. Ustawodawca unijny nie narzuca metody. Nie musi to być system kaucyjny.
Dlaczego nasz ustawodawca na nim się skupił?
Jak pokazują doświadczenia innych krajów, ten system jest najbardziej efektywny. Przepisy unijne wyznaczają cel, ale droga realizacji może być dowolna. Kraje członkowskie nie mają więc na razie obowiązku wprowadzać systemów kaucyjnych. Nie będzie on też obowiązkowy dla przedsiębiorców. Ci, którzy się jednak do niego nie zapiszą, będą musieli zapłacić opłatę produktową. Zakłada się, że wysokość kary będzie znacząco przewyższać koszty uczestnictwa w systemie.
Wiadomo już, ile ta opłata będzie wynosiła?
Znamy stawkę maksymalną – 25 zł za 1 kg odpadów, co jest bardzo wysoką opłatą. Nie znamy jednak stawki, którą przyjmie Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Branża podkreśla, że ustawa jest wprowadzana z opóźnieniem. Nie ma więc szans na osiągnięcie poziomów zbiórki już w 2025 r., skoro wciąż nie ma systemu kaucyjnego. Dlatego za to opóźnienie nie mogą być karani przedsiębiorcy. Ministerstwo nie chce ujawnić wysokości opłaty produktowej, szczególnie przed wyborami i w sytuacji, w której nie wiadomo jeszcze, kiedy system będzie miał szansę zacząć działać.
Jakie jest pani zdanie, jeśli chodzi o obecny kierunek zmian?
Budowa systemu kaucyjnego będzie bardzo trudna. Firmy czekają na te poprawki, które zgłosił już Senat. Są jednak elementy systemu, które można i trzeba realizować od razu, jak tylko przepisy zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw. Przedsiębiorcy powinni rozpocząć prace nad powołaniem operatora (jednego lub więcej), a więc spółki odpowiedzialnej za zorganizowanie systemu kaucyjnego. Mają go stworzyć m.in. producenci wprowadzający napoje na rynek. Polska Federacja Producentów Żywności policzyła, że sam koszt stworzenia systemu wyniesie ok. 1,5 mld zł.
Dopiero jak operator zostanie założony, to wtedy będzie można wystąpić o wydanie zezwolenia na prowadzenie systemu kaucyjnego. W praktyce operatorów może być więcej.
Jakie będą skutki dla konsumentów i kto zapłaci ewentualne kary
Co system kaucyjny będzie oznaczał dla konsumentów?
Konsumentów trzeba przyzwyczajać i edukować. Przede wszystkim trzeba będzie wyjaśniać, jakiego rodzaju opakowania i odpady opakowaniowe są zbierane i dlaczego warto je oddawać. Jeśli ktoś kupi napój, to będzie musiał zapłacić za niego więcej, tj. cenę napoju z kaucją. Jeśli odda opakowanie, to dostanie zwrot kaucji. Z perspektywy konsumentów najważniejsze będzie jednak to, aby system był intuicyjny. Chodzi o to, aby była duża liczba punktów zbiórki. To nie będą tylko automaty do recyklingu (recyklomaty), ale również zbiórka ręczna. Każdy konsument będzie mógł oddać butelkę w dowolnym sklepie na terenie kraju, nie będzie musiał mieć paragonu. To też jest praca edukacyjna, którą trzeba zacząć wykonywać jak najszybciej. Od wiedzy i chęci konsumentów do zwracania zużytych opakowań po napojach także będzie zależało powodzenie systemu.
Na kim będzie spoczywał ten obowiązek edukowania konsumentów?
Na przedsiębiorcach, docelowo pewnie operatorach systemu kaucyjnego i państwie (Ministerstwie Klimatu i Środowiska). Trzeba pamiętać, że państwo będzie Komisji Europejskiej składało sprawozdania z wykonania przez przedsiębiorców tych obowiązków, tj. osiągnięcia poziomów selektywnej zbiórki. Ostatecznie to kraje członkowskie będą się tłumaczyły z tego, czy zapewniły odpowiednie ramy prawne do osiągnięcia celów przez przedsiębiorców.
Co z karami? Przedstawiciele branży spożywczej po odrzuceniu poprawek senackich mówili, że przyjęta ustawa prowadzi do nakładania kar na wszystkich…
Chodzi o opłatę produktową. Firmy, które nie wypełnią obowiązku selektywnej zbiórki odpadów na wymaganym poziomie, będą musiały zapłacić opłatę produktową. Polska Federacja Producentów Żywności szacowała, że może to oznaczać 7,5 mld zł kar dla producentów. Tak może się stać, jeśli do 2025 r. nie powstanie żaden operator, a — co istotne — tylko przez niego można wypełniać obowiązek selektywnej zbiórki odpadów zgodnie z obecnym brzmieniem ustawy przyjętej przez Sejm. Branża nie chce być karana w sytuacji, gdy operator nie zostanie powołany i nie będzie miał zezwolenia na prowadzenie systemu w terminie. Doświadczenia innych krajów UE pokazują, że powołanie spółki akcyjnej – operatora, sfinansowanie jej i wystąpienie o zezwolenie zabiera co najmniej 2 lata. Co warto dodać, polski system kaucyjny jest dość specyficzny, zakładając możliwość funkcjonowania wielu operatorów i rozliczenia między nimi.
Jak duże jest ryzyko, że do 2025 r. ten operator nie zostanie powołany?
To ryzyko jest bardzo duże, szczególnie ryzyko, że nie wystartuje 1 stycznia 2025 r. Firmy mogą bowiem nie chcieć same powołać operatora albo nie być w stanie stworzyć adekwatnego modelu biznesowego (jeden z problemów dotyczy VAT). Mogą czekać, aż ktoś inny go powoła, a wtedy one podpiszą z nim umowy na realizację swoich obowiązków w zakresie selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych i opakowań. Może się też zdarzyć, że firmy podejmą wysiłek stworzenia spółki-operatora, wyłożą te 1,5 mld zł, ale nie zdążą sfinalizować tego procesu do 2025 r., w konsekwencji nie osiągną poziomów zbiórki. W efekcie: poniosą koszty budowy systemu, a i tak zapłacą kary, czyli opłatę produktową. Taki czarny scenariusz też jest możliwy, stąd niezadowolenie branży, z którym trudno się nie zgodzić.
Co, jeśli nikt nie powoła operatora, a więc nie wyłoży również pieniędzy na zawiązanie spółki?
W takiej sytuacji firmy nie wypełnią obowiązków, a więc będą musiały zapłacić kary. Wliczą więc opłatę produktową w cenę swoich towarów. Na końcu za to wszystko zapłacą konsumenci w sklepach.
Odpowiedzialność państwa
Co na to państwo, czy ono nie bierze żadnej odpowiedzialności za ten system na siebie?
Faktycznie tak się może zdarzyć, że firmy nie osiągną poziomów selektywnej zbiórki w 2025 r. i kolejnych latach, nie zdążą z dostosowaniem. Czasu mają już za mało, a opóźnienia wynikają z zaniedbań państwa. Jednak na końcu to państwo będzie musiało przesłać Komisji Europejskiej sprawozdanie i wskazać, jaki poziom selektywnej zbiórki osiągnęli wprowadzający. Jeśli KE zaraportujemy, że wszyscy przedsiębiorcy woleli zapłacić opłatę produktową, niż wdrożyć selektywną zbiórkę, to państwo również będzie miało kłopot, bo cel środowiskowy, który jest powodem tych wszystkich bardzo kosztownych regulacji, nie zostanie spełniony.
Czy są jakieś zachęty, żeby firmy podjęły trud, stworzyły operatora i rozpoczęły selektywną zbiórkę?
Nie ma takich zachęt w przepisach. Jest jednak element, który powoduje, że firmy powinny podjąć trud. Chodzi o to, że firmy muszą osiągnąć określony poziom zawartości tzw. recyklatu w nowych opakowaniach z jednorazowego plastiku. Innymi słowy, od 2025 r. nowe opakowania, tj. jednorazowe butelki z tworzyw sztucznych do 3 l, będą musiały być produkowane z uwzględnieniem recyklatu, a więc materiału pozyskanego np. ze zużytych butelek. Recyklat powstający ze zużytych opakowań po napojach, który może mieć kontakt z żywnością, jest więc bardzo cenny na rynku. Od 2025 r. poziom recyklatu w opakowaniach będzie się zwiększał, a na polskim rynku tego recyklatu nie ma zbyt wiele. System kaucyjny pozwala więc pozyskiwać najlepszy odpad z butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, z którego robi się recyklat. Spodziewam się, że firmy, które powołają operatora systemu, będą chciały, aby nie tylko zbierał on opakowania z rynku, ale również, aby recyklat trafił do firm, które stworzyły operatora.
Co, jeśli firmy nie wypełnią tego drugiego wymogu, a więc zawartość recyklatu będzie zbyt niska?
Tu również możliwe są kary, czyli przy braku wykonania obowiązku konieczność zapłaty opłaty produktowej. To również wynika z ustawy implementującej tzw. dyrektywę plastikową.
Czego się pani spodziewa, jeśli chodzi o system kaucyjny?
Wyzwań jest bardzo dużo, problemów jest bardzo dużo. Przepisy dotyczące systemu trzeba zmodyfikować, zanim jeszcze system ruszy, w zasadzie jak najszybciej. Liczę na nowelizację ustawy przez nowy Sejm i uwzględnienie głosu branży spożywczej. Nie możemy jednak na to czekać. Musimy zacząć od stworzenia operatora, a prace powinny ruszyć natychmiast.
Żródło: businessinsider.com.pl
