– USA nie porzucą UE, bowiem mają w niej wiele interesów, ale bez realnego wsparcia krajów Wspólnoty opartego na dużych zdolnościach bojowych nie będzie będą w stanie jej obronić. Piętą achillesową europejskiej obronności nie jest brak pieniędzy, ale stan wojsk i ich gotowość do wykonywania konkretnych zadań – mówi w rozmowie z Forsalem szef działu bezpieczeństwa i spraw międzynarodowych Polityki Insight Marek Świerczyński .
Artur Patrzylas: Czy kraje UE zmieniły politykę w zakresie obronności w reakcji na agresywne działania Rosji po 2014 roku?
Marek Świerczyński: Obserwujemy w Europie w ostatnich latach silny trend wyraźnego zwiększania wydatków na obronność, co jest wyraźnie widoczne w danych statystycznych. To często wzrosty nawet o kilkadziesiąt procent w ujęciu rok do roku. Warto zaznaczyć, że jest to możliwe w dużej mierze dlatego, że mamy tutaj do czynienia z relatywnie niską bazą. Absolutnym liderem w Europie pod względem wydatków na obronność jest Wielka Brytania i chociaż nie jest już członkiem UE, to nie możemy jej pomijać w rozmowie na temat bezpieczeństwa na kontynencie. Oczekiwany jako minimum w NATO poziom 2 proc. PKB wydatków na obronność osiągnęła też Francja. Również Niemcy bardzo mocno zwiększają swoje wydatki w tym obszarze, chociaż w relacji do PKB plasują się wyraźnie poniżej wspomnianego progu. Pomimo tego mają jednak najwyższe nominalnie wydatki w UE. Ciekawym przykładem są Włochy, które mocno inwestują w zwiększenie swoich nowoczesnych zdolności. Praktycznie wszystkie kraje wschodniej flanki NATO wydają co najmniej 2 proc. PKB oraz podjęły szereg istotnych decyzji na temat inwestycji w sprzęt, uzbrojenie oraz rozbudowę sił zbrojnych. Ciekawe rzeczy dzieją się również w mniejszych krajach Sojuszu takich jak Holandia czy Dania, w których toczy się intensywna debata na temat zwiększenia zdolności bojowych armii.
Kolejne istotne trendy, które obserwuję obecnie w Europie w zakresie obszaru bezpieczeństwa to zwiększanie odporności społeczeństw i systemów cywilnych, nowe podejście do misji odstraszania i obrony w ramach NATO oraz podnoszenie gotowości sił zbrojnych. Piętą achillesową europejskiej obronności nie jest brak pieniędzy, ale stan wojsk i ich gotowość do wykonywania konkretnych zadań. Przytoczone korzystne trendy są zjawiskiem pozytywnym i świadczą o pewnym obronnym przebudzeniu w Europie, ale trwają jeszcze za krótko by przynieść pożądane efekty w większej skali.
Czy UE potrzebuje zintegrowanego i centralnie zarządzanego systemu obronnego?
Jest to pytanie natury strategiczno-politycznej. Jeżeli UE chce być niezależnie strategicznym podmiotem, to potrzebuje takich sił. Należałoby więc dopytać – do czego potrzebuje ich Europa. Czy UE w obecnym stanie potrzebuje narzędzia służącego do przeprowadzania zewnętrznych interwencji oraz opanowywania kryzysów, również o militarnym charakterze, na swoich obrzeżach? Odpowiedź brzmi: absolutnie tak. Co ciekawe takie narzędzia w teorii istnieją, problem polega jednak na tym, że nie są w praktyce wykorzystywane. Często wynika to z tego, że są w taki sposób skonstruowane, że trudno z nich skorzystać.
Cała dyskusja o „europejskiej armii” sprowadza się tak naprawdę do stworzenia odpowiednich zdolności do radzenia sobie z takimi wyzwaniami jak masowy napływ migrantów, organizowanie misji stabilizacyjnych w zdestabilizowanych państwach (na przykład w północnej Afryce) czy walki z terroryzmem w Sahelu. Czy UE potrzebuje dodatkowego mechanizmu odstraszania i obrony? Stawiam tutaj duży znak zapytania dlatego, że takie rozwiązanie stanowiłoby oczywistą konkurencję dla obecnych struktur NATO, do których większość europejskich krajów ma pełne zaufanie. Mówię nie tylko o członkach Sojuszu ale nawet Szwecji czy Finlandii, które nie wchodzą w jego skład, ale pomimo tego mają pełne zaufanie do transatlantyckiego mechanizmu bezpieczeństwa, w który się angażują i z którego również korzystają.
Czy UE podejmuje jakieś działania w kierunku zwiększenia wojskowej autonomii?
Przede wszystkim Francja i do pewnego stopnia Niemcy wykazywały w ostatnich latach taką inicjatywę. Kilka lat temu Angela Merkel i Emmanuel Macron podpisali nawet deklarację zawierającą propozycję utworzenia Europejskiej Rady Bezpieczeństwa (ESC) i uzyskania strategicznej autonomii, ale nic z tych zamierzeń ostatecznie nie zostało zrealizowane. Francja nadal dąży co prawda do wojskowej integracji UE, ale Berlin absolutnie wycofał się na „pozycje transatlantyckie”. Kraje wschodniej flanki NATO w ogóle nie wyobrażają sobie utworzenia jakichkolwiek alternatywnych dla Sojuszu wojskowych struktur. Możliwe, że zaakceptowałyby pewne inicjatywy, ale tylko takie, które byłyby uzupełnieniem dla działań NATO, zresztą uczestniczą w inicjatywach pod wodzą Francji jak E2I czy Wielkiej Brytanii (JEF). Od 2014 roku i aneksji Krymu przez Rosję obserwujemy zacieśnianie współpracy UE i Sojuszu – już na szczycie NATO w Warszawie przyjęto pierwszą dużą deklarację o współpracy między tymi dwoma podmiotami, ale nie doszło jak dotąd do klarownego ustalenia podziału ról i ustalenia, za jakie konkretnie obszary i działania w zakresie bezpieczeństwa ma odpowiadać Unia. Jeszcze a propos dowodzenia; mało osób zdaje sobie sprawę, że w UE funkcjonuje już Sztab Wojskowy Unii Europejskiej, który personalnie niemalże pokrywa się z Komitetem Wojskowym NATO.
W jakich obszarach UE mogłaby uzupełniać wojskowo NATO?
Powinniśmy najpierw przyjrzeć się temu, jakie są główne zadania Sojuszu, czyli „core missions”. To „odstraszanie i obrona na obszarach mandatowych”, bardzo luźno zdefiniowane „zarządzanie kryzysowe” oraz „kolektywne bezpieczeństwo”. W NATO następuje obecnie refleksja i transformacja w myśleniu polegające na tym, że zaczyna ono zdawać sobie sprawę, że głębokie zmiany w środowisku bezpieczeństwa zmuszają je do priorytetowego potraktowania pierwszego z zadań. Zmuszają Sojusz do luźniejszego podejścia do drugo- i trzeciorzędnych zadań, w związku z czym mogłyby za nie odpowiadać w Europie instytucje UE. Koliduje to jednak z ambicjami niektórych unijnych krajów w zakresie bezpieczeństwa, a już na pewno Francji, która nie chce zgodzić się na pełne uzależnienie w zakresie obronności od USA i NATO.
W tym roku w obszarze bezpieczeństwa dojdzie do kilku kluczowych wydarzeń: wiosną ma odbyć się unijny szczyt poświęcony bezpieczeństwu i obronności oraz zostać zatwierdzony tzw. Strategiczny Kompas UE, w NATO trwa proces tworzenia nowej koncepcji strategicznej, która zostanie najprawdopodobniej przedstawiona podczas czerwcowego szczytu Sojuszu, natomiast w USA tworzone są przez administrację Joe Bidena kluczowe dokumenty dotyczące strategii bezpieczeństwa, obronnej i nuklearnej. Wszystko to odbędzie się w kontekście aktualnie trwającego poważnego kryzysu bezpieczeństwa w Europie Wschodniej. Mocno ciekawi mnie, czy podczas wspomnianych wydarzeń dojdzie do wyraźnego podziału kompetencji pomiędzy NATO, UE czy OBWE. Obawiam się, że do tego nie dojdzie.
Które państwa mogłyby odegrać decydującą polityczną rolę w rozwoju unijnego systemu obronnego? Dotychczas to Francja najmocniej kładła nacisk na osiągnięcie przez UE wojskowej strategicznej autonomii.
Politycznie kluczową rolę mogłyby odegrać oczywiście mocarstwa, w tym te tradycyjne, nuklearne. To na pewno Francja i Wielka Brytania. Pozostaje pytanie o trzeci kraj, którym zapewne byłyby Niemcy. Moglibyśmy długo rozmawiać na temat roli tego kraju w unijnej obronności, powiem jednak tylko tyle, że duże nadzieje w zakresie bezpieczeństwa i obronności związane z wejściem do nowego niemieckiego rządu partii Zielonych, która miała umacniać niemiecką politykę w opozycji do łagodnej linii SPD, zostały zawiedzione. Okazuje się, że kanclerz Olaf Scholz nie chce wchodzić w buty Angeli Merkel i przynajmniej na razie realizuje jeszcze bardziej pasywną politykę w zakresie bezpieczeństwa od swojej poprzedniczki. Może to się zmieni – kanclerz właśnie zdaje najważniejszy test, jakim była wizyta w Moskwie, rozmowa z Putinem i cały kryzys wokół Ukrainy. Z dużym sceptycyzmem podchodzę więc do roli naszego zachodniego sąsiada w procesie uzyskiwania przez Europę militarnej niezależności. Czwartym krajem, który z pewnością chciałby i mógłby mieć wiele do powiedzenia na ten temat jest Polska, która jest najważniejszym wojskowo krajem wschodniej flanki NATO. Na przeszkodzie ku temu stoi niestety znacznie osłabiona w ostatnich latach pozycja naszego kraju w UE.
Inna kwestia to potencjał sektora obronnego. Dostrzegam tu kilka kręgów wtajemniczenia jeśli chodzi o europejską obronność. Istotną rzeczą jest ustalenie, gdzie leży punkt ciężkości rozwoju nowych militarnych technologii. Zacznijmy od najważniejszego podmiotu, czyli Airbusa, który tworzą Niemcy, Hiszpania, Wielka Brytania, Włochy i oczywiście Francja, która ma specyficzną politykę wobec tego konsorcjum. To jest wielka europejska piątka, która liczy się w kreowaniu nowych technologii obronnych. Kolejny krąg wtajemniczenia to relatywnie małe kraje, które nawiązały niezwykle bliskie relacje z USA, na przykład Belgia, Holandia, Dania, a od pewnego czasu także Szwecja. To państwa, które można określić mianem drugiej ligi pod względem rozwoju technologii oraz przemysłu obronnego, ale posiadające w niektórych obszarach ciekawe pomysły i produkty, które potrafią rozwijać czy sprzedawać Amerykanom. Najnowszy samolot szkoleniowy dla sił powietrznych USA został w znacznym stopniu wymyślony w Szwecji. Transatlantycki pomysł na obronność działa tak samo na poziomie rządów i państw, co na poziomie powiązań biznesowo-gospodarczo-technologicznych. To właśnie na tej podstawie należy budować wojskowe sojusze. Trzecim z kręgów wtajemniczenia są klienci, zarówno systemu europejskiego jak również transatlantyckiego. Do tej grupy należy również Polska, mimo że nasz potencjał predestynuje nas do tego, byśmy dołączyli do grona twórców, a nie jedynie odbiorców. „Klienci” korzystają z potencjału innych państw, na przykład ich obecności wojskowej albo poprzez zakup uzbrojenia czy technologii. Jeśli chcemy mieć więcej do powiedzenia w europejskiej obronności, ambicją i celem Polski powinno być przejście z grupy trzeciej do drugiej w perspektywie przynajmniej dekady, a może szybciej.
Jakie są główne powody tego, że Polska należy grupy państw rozwijających technologie obronne?
Brak strategicznego myślenia i dyskusji na temat tego, po co nam sektor obronny oraz w jaki sposób zapewnić sobie bezpieczeństwo przy równoczesnym uzyskaniu geopolitycznych, gospodarczych, społecznych a nawet kulturowych korzyści z rozwoju przemysłu i technologii obronnych. Polski sektor obronny charakteryzuje silosowość; polityka MON jest kompletnie niezależna od polityki rządu (choć można się zastanawiać, czy w aktualnych realiach politycznych rząd prowadzi jakąkolwiek politykę, czy może jedynie administruje kryzysami). Polska nie posiada przekrojowej strategii uzyskiwania korzyści i wpływu na europejską obronność. Weźmy na przykład wspomniany Eurokorpus. Obecność w nim będzie nas kosztowała, ale nie dowiedzieliśmy się, jakie będą dla Polski korzyści z tego tytułu i co chce przez tę obecność osiągnąć. Czy w Polsce doszło do jakiejkolwiek dyskusji na temat roli Polski w tymże podmiocie? Brak strategicznego ujęcia w politycznej debacie. Kolejny aspekt tego problemu to chociażby inwestycje w polski sektor obronny. Tutaj też brakuje refleksji i dyskusji, a wszystkie decyzje są podejmowane doraźnie. Gdzie w tym wszystkim polityka rozwoju państwa?
Jakie jest stanowisko Polski w kwestii budowania przez UE wojskowej samodzielności?
Polska jest zdecydowanie za wzmacnianiem wojskowego potencjału Wspólnoty, ale tylko pod warunkiem, że nowe struktury nie będą konkurowały z NATO i będą wspierały działania Sojuszu. Dobitnym dowodem na to, że Polska nie sprzeciwia się militarnej integracji UE jest nasz powrót jako kraju ramowego (nigdy w historii nie byliśmy krajem ramowym) do Eurokorpusu. Jest to wielonarodowa struktura wojskowa szybkiego reagowania, która powstała jako międzyrządowe porozumienie kilku ważnych europejskich krajów (w szczególności Francji i Niemiec) oraz uzyskała w ostatnich latach kompetencje dowódcze na szczeblu korpusu, również dla NATO. Warto dodać, że Eurokorpus dowodzi w tym roku Siłami Odpowiedzi NATO. Polski rząd zmienił w ostatnich latach stosunek do Eurokorpusu i stwierdził, że mógłby on pełnić „usługi wojskowe” zarówno na potrzeby NATO jak również UE. To mocna polityczna deklaracja. Kolejnym dowodem na zaangażowanie Polski w unijną obronność jest nasze uczestnictwo w programach PESCO. To prawda, że nie uczestniczymy w najważniejszych z nich, a te w których bierzemy udział mają nietypową narodową konfigurację, ale nie zmienia to faktu, że w 14 projektach uczestniczymy. Polska bierze też udział w dyskusjach toczonych na łamach Europejskiej Agencji Obrony (EDA). Polska dokłada się też finansowo do niektórych unijnych wojskowych operacji. Polska pod rządami Zjednoczonej Prawicy jest więc aktywna w dziedzinie europejskiego bezpieczeństwa, jednak siła naszego politycznego głosu jest poważnie osłabiona, gdyż znajdujemy się na marginesie unijnej demokracji.
Jakie powinny być następne kroki w kierunku uwspólnotowienia unijnego potencjału obronnego?
W pierwszej kolejności potrzebujemy głębokiej refleksji na temat tego, jak powinna wyglądać europejska polityka bezpieczeństwa i obrony w kontekście bieżących geopolitycznych wyzwań. USA są zmuszone do koncentracji w swojej polityce bezpieczeństwa na Chinach i przy jednoczesnych naciskach ze strony Kremla nie są w stanie zapewnić w tej chwili Europie w pełni bezpieczeństwa. To powiedziawszy, z zadowoleniem trzeba odnotować fakt alarmowego rozmieszczenia dodatkowych wojsk na wschodniej flance, który w praktyce potwierdza słowa administracji Bidena o powrocie Ameryki. Stosowanie w obecnych realiach wytycznych Wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (CSDP), które powstały w poprzedniej geopolitycznej epoce, jest bez sensu. Europa musi na nowo zdefiniować swoją rolę w atlantyckiej strukturze bezpieczeństwa. USA nie porzucą UE, bowiem mają w niej wiele interesów, ale bez realnego wsparcia krajów Wspólnoty (opartego na dużych zdolnościach bojowych) nie będzie w stanie jej obronić. Europa musi uzyskać zdolność do obrony własnego terytorium przed bezpośrednim zagrożeniem, czyli Rosją. Aneksja Krymu przez to mocarstwo niestety nie okazała się skutecznym sygnałem alarmowym. Można nawet powiedzieć, że UE znajduje się nadal w zakresie budowania konkretnych zdolności dopiero w fazie analityczno-koncepcyjnej.
Podstawą do budowy unijnej armii powinno być wzmocnienie potencjału wojskowego poszczególnych państw. Dopiero na tej podstawie możemy myśleć o podejmowaniu kolejnych kroków. Gdybym chciał pokrótce ocenić potencjał wojskowy krajów UE w kontekście rosyjskiego zagrożenia to powiedziałbym, że nie jest on wystarczający. Pomimo wspomnianych przeze mnie wcześniej pozytywnych trendów nie możemy powiedzieć, że europejskie kraje mają wspólnie podobny potencjał militarny do tego, który gwarantują nam Stany Zjednoczone. USA nieprzypadkowo wykorzystują ćwiczenia Defender Europe do zademonstrowania Kremlowi, że są zdolne do obrony Europy i wykorzystania na teatrze europejskim 30 tys. wojsk. Czy Europa byłaby w stanie zorganizować własne siły o takiej liczebności? Byłby to świetny test – czy bez udziału USA kraje UE są w stanie przeprowadzić wspólne ćwiczenia (oczywiście pod parasolem NATO) o takiej skali na obszarze wschodniej flanki Sojuszu. Uważam, że nie.
Wracając do przebiegu procesu; kraje UE powinny poważnie zacząć traktować inwestycje w poprawę swojego potencjału i zdolności, zastanowić się i zdecydować, w jaki sposób podzielić odpowiedzialność między UE a NATO, wykreować użyteczne narzędzia do interwencji zewnętrznych i zarządzania kryzysowego i dopiero w dalszej perspektywie zacząć planować utworzenie mitycznej europejskiej armii. Jest to jednak perspektywa, której nie potrafię określić.
Jak duże jest prawdopodobieństwo powstania unijnej armii?
Dalsza federalizacja w myśleniu strategicznym UE w zakresie obronności w obecnym klimacie politycznym i z uwzględnieniem polityki najważniejszych stolic wydaje się wykluczona. Zagrożenie ze wschodu raczej nie sprzyja wielkim reformom. Bardziej prawdopodobne wydaje się cementowanie status quo, ewentualnie poprawa funkcjonowania poszczególnych elementów istniejącego systemu.
Problem z uwspólnotowieniem potencjału obronnego i procesu decyzyjnego w UE świetnie obrazuje polityka Francji. Jest to największa kontynentalna wojskowa potęga, która posiada rozbudowane zdolności w niektórych obszarach, największą marynarkę wojenną, relatywnie duże i sprawne lotnictwo oraz siły nuklearne. Potencjał nuklearny Francji był jednak od początku budowany tak, by służyć jedynie narodowym potrzebom i interesom. Trwają debaty, czy w przypadku konieczności uruchomienia art. 5. Traktatu Północnoatlantyckiego francuskie siły nuklearne można byłoby w ogóle wykorzystać do kolektywnych działań Sojuszu. Czy możemy sobie wyobrazić, że Paryż decyduje się udostępnić swoje zasoby nuklearne na potrzeby jakiejkolwiek unijnej wojskowej struktury?
