Biuro Bezpieczeństwa Narodowego opracowało projekt „ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw”, który miał zawierać prawną interpretację pojęcia „czas wojny”. Dokument przesłany do Sejmu takiej interpretacji jednak nie zawiera. Co gorsza jego wprowadzenie do obiegu prawnego wręcz utrudni określenie, kiedy w Polsce rzeczywiście zacznie się wojna.
BBN wprowadzając nową ustawę wykorzystał istnienie w Konstytucji RP dwóch określeń: „stan wojny” i „czas wojny”. W intencji autorów ustawy zasadniczej oba te pojęcia miały dotyczyć tego samego, dlatego w Konstytucji RP określono jedynie jak ogłasza się „stan wojny”. Uznano bowiem, że zgodnie z logiką wprowadzenie przez Sejm „stanu wojny” automatycznie oznacza, że mamy do czynienia z „czasem wojny” i nikt tego „czasu wojny” nie musi już dodatkowo ogłaszać.
Biuro Bezpieczeństwa Narodowego jednak się z tym nie zgadza twierdząc, że są to pojęcia zupełnie różne i co gorsza – wymagające oddzielnych i odmiennych (!) procedur wprowadzania oraz uregulowań prawnych. Niestety te uregulowania powodują, że „czas wojny” będzie ogłaszany z pominięciem procedur konstytucyjnych dotyczących „stanu wojny” i co gorsza poza Sejmem RP – tylko na wniosek Rady Ministrów.
„Czas wojny” a „stan wojny”
Podczas prezentowania w Sejmie 28 sierpnia br. projektu nowej ustawy jej autor – szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego generał Stanisław Koziej stwierdził, że „… projekt ustawy rozpoczyna się od propozycji prawnej interpretacji samego pojęcia „czas wojny””.
W rzeczywistości BBN nie interpretuje zgodnie ze swoimi deklaracjami konstytucyjnej kategorii „czas wojny”, a jedynie ustala, kto decyduje o jego początku i zakończeniu oraz na czyj wniosek.
BBN zaproponował bowiem dołożenie do ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej – punktu 4a zakładającego, że Prezydent RP „w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanawia, na wniosek Rady Ministrów, o dniu, w którym rozpoczyna się czas wojny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym trybie postanawia o dniu, w którym czas wojny kończy się”.
Popełniono przy tym co najmniej trzy błędy. Po pierwsze: projekt ustawy może łamać Konstytucję RP, która w artykule 116 wyraźnie stanowi, że to Sejm (a nie Prezydent RP) „decyduje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej o stanie wojny i o zawarciu pokoju”. Prezydent RP może to zrobić zgodnie z Konstytucją tylko wtedy, „…jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie…”.
Tak więc ustawa zaproponowana przez BBN dopuszcza, by „..w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” można było ogłaszać: albo „czas wojny” (ogłaszany przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów – zgodnie z projektem BBN), albo „stan wojny” (ogłaszany zgodnie z Konstytucją RP przez Sejm). Według BBN „stan wojny” wcale nie musi więc oznaczać „czasu wojny” (i odwrotnie).
Po drugie BBN zignorowało naszą obecność w NATO i nie uwzględniło możliwości rozpoczęcia „czasu wojny” w imię zobowiązań sojuszniczych, ponieważ według projektu ustawy Prezydent RP może zadecydować „o rozpoczęciu czasu wojny” tylko „…w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Tymczasem artykuł 116 pkt. 2 Konstytucji RP wskazuje, że Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny „…w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji…”. Tak więc po wprowadzeniu ustawy autorstwa BBN, „czas wojny” w odniesieniu do NATO staje czymś innym niż „stan wojny”.
Po trzecie BBN nie definiuje zgodnie z deklaracjami, czym jest ustawowy „czas wojny” i czym on się różni od konstytucyjnego „stanu wojny”. Zachowano jedynie warunek, że do wprowadzenia „czasu wojny” musi być „zbrojna napaść na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”, a więc taki sam warunek jaki musi być spełniony, by Sejm wprowadził „stan wojny”. Z tą różnicą, że Sejm nie musi tego robić na wniosek Rady Ministrów.
Szef BBN wyraźnie wskazywał w parlamencie, że: „Dzisiaj zjawisko wojny jest bardziej rozmyte, granica między wojną i niewojną nie jest ostra. To nie są kategorie: białe i czarne. Zaczynamy być coraz częściej zmuszani operować w przestrzeni szarej”. Czym jest ta „szara przestrzeń” projekt ustawy jednak nie ustala.
Generał Koziej podał w Sejmie przykład wójta, burmistrza lub prezydenta którzy mogą „… w czasie wojny nakładać obowiązek wykonywania świadczeń rzeczowych przez przedsiębiorców i obywateli” twierdząc przy tym, że nie ma jasnej regulacji, kto ma im powiedzieć, że jest czas wojny i na jakiej podstawie. Ale przecież Konstytucja RP ustala jasno, że robi to Sejm z tym tylko oczywiście, że w odniesieniu do „stanu”, a nie „czasu” wojny.
Była jednoznaczna analiza prawna czy jej nie było?
Wyjaśniając powody wprowadzania proponowanych przez siebie zmian, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego poinformowało Sejm, że „Analiza prawna poruszonego problemu jednoznacznie wskazuje, że pojęcie „czas wojny” nie jest tożsame zarówno z terminem „stan wojny” (art. 116 Konstytucji RP) jak i z terminem „stan wojenny” (art. 229 Konstytucji RP). „Czas wojny” to termin odnoszący się zasadniczo do czasu rzeczywistych działań wojennych (konfliktu zbrojnego na dużą skalę prowadzonego na terytorium naszego państwa)”.
Zwróciliśmy się do BBN z prośbą o przekazanie nam tej analizy prawnej, ale otrzymaliśmy tylko numer II/2014 kwartalnika „Bezpieczeństwo Narodowe” (wydawanego przez BBN) z artykułem Marka Surmańskiego „Pojęcie „czas wojny” oraz problemy wynikające z jego niedookreśloności w polskim systemie prawnym”. Chociaż w artykule tym sam autor na początku określa, że jest to jedynie „…próba oceny regulacji odnoszących się do problematyki „czasu wojny”…” to we wnioskach był już bardziej kategoryczny uznając, że: „Z szerokiej analizy poruszonego problemu jednoznacznie wynika, że „czas wojny” nie jest tożsamy (…) ze „stanem wojny”…”.
Ten sam autor jednak uczciwe zaznacza w tekście, że„…Można spotkać się z opinią, że „czas wojny” (…) rozpoczyna się od podjęcia przez Sejm (lub prezydenta) decyzji o „stanie wojny”, na warunkach i w trybie określonym w art. 116 (Konstytucji RP) i kończy się „zawarciem pokoju” zadecydowanym przez Sejm, również na podstawie tego samego przepisu” (Paweł Sarnecki, Konstytucja RP. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 1999).
Mamy więc nie, jak twierdzi BBN – „jednoznaczną opinię”, ale dwie różne interpretacje prawne, z których jedna została napisana przez płk rez. Marka Surmańskiego – radcę prawnego, naczelnika wydziału w Departamencie Prawnym BBN (wcześniej od 1995 r. pracującego w MON), a druga przez konstytucjonalistę, profesora prawa Pawła Sarneckiego, byłego kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Teraz dopiero zaczną się problemy
Nierozstrzygnięcie tego sporu w sposób definitywny (np. w Trybunale Konstytucyjnym) powoduje, że wraz z propozycjami BBN pojawiają się różne wątpliwości prawne, których BBN już nie wyjaśnia – np.:
Jeżeli Sejm zgodnie z Konstytucją RP może wprowadzić stan wojny „…w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej…”, to jaka zbrojna napaść powoduje tzw. „rzeczywiste działania wojenne”, w czasie których według BBN Prezydent ma ogłosić „czas wojny”? Mówiąc krótko – jaka napaść zbrojna wywołuje „stan wojny” a jaka „czas wojny”?
Co będzie jeżeli Sejm zadecyduje o „stanie wojny”, a Prezydent nie ustali dnia, w którym rozpoczyna się „czas wojny”?
Czy jeżeli Prezydent RP ustali dzień rozpoczęcia „czasu wojny” a Sejm nie zadecyduje o „stanie wojny” to będzie wojna?
Co będzie jeżeli po zbrojnej napaści na terytorium RP nie będzie wniosku Rady Ministrów do Prezydenta RP o ustanowienie „czasu wojny” (np. nie będzie łączności z Prezydentem lub nie będzie Rady Ministrów)?
Czym jest konstytucyjny „stan wojny”?
Najtrudniejszym pytaniem, które pozostało bez odpowiedzi jest określenie, czym po wprowadzeniu nowej ustawy będzie decyzja Sejmu o wprowadzeniu „w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej” stanu wojny.
Jak się okazuje bez oddzielnego wniosku Rady Ministrów o wprowadzenie „czasu wojny” do Prezydenta RP – praktycznie niczym.
Tylko bowiem w „czasie wojny”, o który Rada Ministrów wnioskuje do Prezydenta RP może się odbyć militaryzacja jednostek organizacyjnych wykonujących zadania szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa (np. Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej), a także jednostek organizacyjnych specjalnie tworzonych do wykonywania takich zadań. Przypomnijmy, że wcześniej funkcjonariusze np. Policji, Straży Granicznej i Służby Więziennej stawali się „funkcjonariuszami pełniącymi służbę w czasie wojny i pozostającymi w tej służbie do czasu zwolnienia” w chwili ogłoszenia mobilizacji lub wybuchu wojny.
Zmieniono też status samego wojska. Poprzedni art. 110 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej stanowił, że „Żołnierze odbywający czynną służbę wojskową w chwili ogłoszenia mobilizacji i wybuchu wojny oraz żołnierze powołani do tej służby … pozostają w czynnej służbie wojskowej do czasu zwolnienia”. Teraz będzie to możliwe tylko w dniu ogłoszenia mobilizacji i w dniu, w którym rozpoczyna się „czas wojny” określony przez Prezydenta RP – oczywiście tylko jeżeli pojawi się wniosek Rady Ministrów.
Dlaczego dla BBN najważniejsza ma być Rada Ministrów, a nie Prezydent RP?
Najciekawsze w tym wszystkim jest to, że projekt ustawy opracowany przez BBN, a więc organ podlegający bezpośrednio pod Prezydenta RP, ogranicza autonomię tegoż Prezydenta w podejmowaniu najważniejszych decyzji dotyczących państwa. Prezydent będzie mógł bowiem podjąć decyzję o rozpoczęciu „czasu wojny”, ale tylko na wniosek Rady Ministrów. Przypomnijmy tymczasem, że Konstytucja RP nie uzależniała od tego decyzji Sejmu o ogłoszeniu „stanu wojny” (i Prezydenta RP w „awaryjnej” sytuacji).
W ogóle trudno jest zrozumieć, skąd pojawił się warunek wniosku Rady Ministrów? Przecież Konstytucja RP w artykule 144 ust. 2 wyraźnie stanowi, że „Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów…”. Nie ma tam więc nic, co by zmuszało, by takie akty urzędowe mogły być opracowywane tylko na wniosek – i to całej Rady Ministrów (w ustawie zasadniczej mówi się wyraźnie o premierze).
W ten sposób, jeżeli nie będzie wniosku Rady Ministrów – nie będzie „czasu wojny”. Czy to nie jest więc ograniczanie roli prezydenta? I czy sporządzenie takiego wniosku oraz jego dostarczenie do Prezydenta RP przy dzisiejszym sposobie prowadzenia działań wojennych będzie w ogóle możliwe?
Maksymilian Dura
