W grze o gazociąg Nord Stream 2 jest wszystko: macki Rosji, wzburzony Kongres USA i miliardowe interesy europejskich sojuszników Ameryki. Czy administracji Bidena uda się uniknąć czołowego zderzenia, w sytuacji, gdy niezgoda na dokończenie projektu może zrujnować i tak już mocno nadwyrężone za czasów Trumpa relacje z Niemcami? Na łamach POLITICO zastanawia się nad tym amerykański naukowiec, Daniel Benjamin.
Epoka nowego prezydenta Joe Bidena miała być inna. Nowa ekipa objęła władzę obiecując naprawić amerykańskie sojusze, mocno osłabione po czteroletnich rządach Donalda Trumpa.
– Ameryka wraca. Ameryka wraca. Dyplomacja z powrotem znajduje się w centrum naszej polityki zagranicznej – zadeklarował prezydent w pierwszym przemówieniu poświęconemu tej sferze, wygłoszonym 4 lutego. – Naprawimy nasze sojusze i ponownie zaangażujemy się w świat, nie po to by sprostać niegdysiejszym wyzwaniom, ale dzisiejszym i jutrzejszym.
Dzięki tym słowom Biden uzyskał ogromny kredyt zaufania wśród rządów całego świata. Jednak zanim jeszcze minęło symboliczne pierwsze sto dni, nowa administracja jest już popychana przez Kongres do działań, które mogą uczynić z USA nie ponownego lidera globalnej sieci sojuszy, ale osiadły na mieliźnie wrak.
Problemem jest gazociąg Nord Stream 2, którym rocznie z Rosji do Niemiec ma popłynąć 55 mld metrów sześciennych gazu, a który ma zostać ukończony w ciągu kilku miesięcy.
Ponadpartyjna koalicja w Kongresie chce storpedować plan prezydenta Rosji, Władimira Putina, który jej zdaniem próbuje zdobyć w ten sposób narzędzie politycznego nacisku na Europę, uzależniając ją od rosyjskiego gazu. Deputowani naciskają teraz na administrację Bidena, by ta wprowadziła w życie już uchwalone sankcje.
Uśmiercenie gazociągu oznaczałoby jednak nie tylko cios dla Rosjan, ale także klęskę wartego 11 mld dolarów międzynarodowego projektu infrastrukturalnego, w który zaangażowanych jest kilka z największych europejskich firm.
Zniewaga dla Niemiec
U niemieckich polityków i liderów biznesu, którzy modlili się o zwycięstwo Bidena w listopadowych wyborach – w niektórych spośród najwyższych urzędów w kraju dosłownie płakano ze wzruszenia podczas przemówienia inauguracyjnego nowego prezydenta – konflikt wokół rury budzi obawy, że choć Trump odszedł, Ameryka pozostanie aroganckim i wrogim partnerem.
Nawiązując do plotek w sprawie wprowadzenia sankcji na Nord Stream 2 i innych inicjatyw Bidena, takich jak rozporządzenie wykonawcze „Buy American” (Kupuj amerykańskie), komentator „Frankfurter Allgemeine Zeitung” zastanawiał się w ubiegłym miesiącu, czy Biden nie okaże się „Trumpem w wersji light”.
Sam Biden określa gazociąg mianem „złego interesu dla Europy”, ale ponoć nie chce wprowadzać sankcji, które uderzyłyby w kluczowego sojusznika. W obliczu kongresowej presji na zmaksymalizowanie działań zmierzających do utrącenia projektu, najważniejsi doradcy głowią się, jak ugłaskać Kongres, nie powodując jednocześnie rozbratu z Berlinem.
Jeden z wpływowych polityków w Berlinie obawia się, że jeżeli nie uda się wypracować kompromisu i administracja skapituluje przed Kongresem, „znacząca część koalicji CDU/CSU (sojuszu chadeków z bawarską Chrześcijańską Unią Społeczną) zwróci się przeciwko USA”.
Niemiecka centroprawicowa koalicja rządziła przez ponad 50 lat w 72-letniej historii republiki federalnej. Taki rozbrat z prawdopodobnie najbardziej proamerykańską partią w Europie, dodaje wspomniany polityk, „nie miał dotychczas miejsca w historii tego kraju”. A zniewaga dla kanclerz Angeli Merkel, którą Trump traktował w sposób szczególnie upokarzający i która właśnie kończy swoje 16-letnie rządy, byłaby czymś niewybaczalnym.
Naciski z Kongresu
Obawy najsilniejszego sojusznika Ameryki w Europie najwyraźniej nie spędzają snu z powiek senatorowi Tedowi Cruzowi. Ten republikanin z Teksasu wstrzymywał nominacje Williama Burnsa na dyrektora CIA oraz Wendy Shermana i Briana McKeona na zastępców Sekretarza Stanu, ale w końcu zgodził się na nie, co oznacza, że Biały Dom obiecał mu twarde stanowisko wobec Rosji.
Cruz utrzymuje, że gazociąg będzie miał „katastrofalne konsekwencje dla amerykańskiego bezpieczeństwa narodowego”. Wspiera go demokratyczna senator Jeanne Shaheen, architektka ustawy o sankcjach z 2019 r., która miała skłonić władzę wykonawczą do bardziej energicznych działań przeciwko rurze i która także wezwała „administrację do szybkiego działania na rzecz powstrzymania pozostałej części gazociągu”.
Czterdziestu republikańskich senatorów podpisało w tej sprawie list do Białego Domu, ponoć nad podobnym listem pracują demokraci.
Kongres nienawidzi tego gazociągu od momentu, kiedy dekadę temu zaczęto rozważać jego budowę jako rozszerzenie oryginalnego Nord Stream, który zaczął działać w 2011 r. W 2018 sekretarz stanu Rex Tillerson, ogłosił amerykański sprzeciw wobec tego projektu.
Kongresowa legislacja z 2019 r., wyposażająca Biały Dom w niezbędne narzędzia do torpedowania Nord Stream 2, wystraszyła większość zachodnich podwykonawców, którzy pracowali przy projekcie.
Ale administracja Trumpa nie podjęła żadnych znaczących działań przeciwko rurze aż do momentu obłożenia sankcjami pojedynczego rosyjskiego statku, który układa rury. Miało to miejsce 19 stycznia tego roku, w ostatnim dniu urzędowania Trumpa.
Nauczka dla Rosji
Oprócz obaw natury geostrategicznej, sprzeciw wobec projektu napędzany jest chęcią dania Rosji dobrze zasłużonej nauczki za długą listę jej grzechów: między innymi otrucie i uwięzienie Aleksieja Nawalnego, atak hakerski na SolarWinds, aneksję Krymu i walki we wschodniej Ukrainie.
Demokraci wciąż pałają żądzą zemsty na Rosjanach za ich ingerencję w wybory 2016 r., podczas gdy republikanie próbują odzyskać swoją antymoskiewską wiarygodność – i zaszachować w ten sposób nową demokratyczną administrację – po czterech latach gryzienia się w język na widok zalotów Trumpa wobec Putina.
W obliczu tak rzadkiej, ponadpartyjnej determinacji, nowa administracja znalazła się w defensywie. Nowy sekretarz stanu Antony Blinken był podobno zaskoczony stężeniem jadu z jakim spotkał się podczas swoich wystąpień na Kapitolu.
Rzecznik Departamentu Stanu, Ned Price, starał się uspokoić Kongres mówiąc, że „zawsze przyglądamy się sprawom rurociągu które podlegałyby sankcjom, jeżeli więc zobaczymy, że pewien próg został przekroczony, nie zawahamy się zastosować prawa”.
Rosja zapewne zasłużyła na surowe potraktowanie, ale bez względu na to, jakie szkody przyniesie jej nowa runda sankcji, będą one stosunkowo niewielkie w porównaniu do konsekwencji dla bilateralnych stosunków amerykańsko-niemieckich i to w wyjątkowo ważnym momencie.
Razem przeciwko Chinom
Waszyngton patrzy na Europę – w której główną rolę odgrywają Niemcy – chcąc opracować całościową politykę zdolną do powstrzymania coraz bardziej rozzuchwalonych Chin. W sprawach takich jak wyznaczanie standardów i regulacji w cyberświecie, tylko wspólny amerykańsko-europejski wysiłek jest zdolny do zablokowania chińskich ambicji.
Waszyngton ma również nadzieję, że Niemcy i ich unijni partnerzy pomogą powstrzymać chińską ofensywę na szereg agencji międzynarodowych i że uda się wypracować wspólny front w kwestii naruszania przez Chiny praw człowieka.
Tchnięcie nowego życia w NATO, powrót do negocjacji nuklearnych z Iranem i, jak na ironię, powstrzymanie Władimira Putina, to także obszary, w których niemieckie wsparcie będzie kluczowe.
Liderzy niemieckiego biznesu mają nieśmiałą nadzieję, że rozsądek zwycięży i wskazują na fakt, że Blinken napisał kiedyś książkę „Sojusznik kontra sojusznik: Ameryka, Europa i syberyjski kryzys wokół rurociągu”, dotyczącą transatlantyckiej batalii z lat 80-tych w sprawie pierwszego rurociągu, który doprowadzał rosyjski gaz do Europy.
Pewnym optymizmem napawa ich fakt, że sekretarz stanu opowiada się w niej za poszanowaniem tożsamości partnera kosztem amerykańskiego imperializmu.
Niemieccy dyplomaci mówią, że ufają swoim nowym partnerom, z którymi znają się jeszcze z czasów administracji Obamy i wierzą, że jakiś rodzaj porozumienia w sprawie gazociągu jest możliwy. Przyznają jednak, że dynamika stosunków pomiędzy poszczególnymi ośrodkami władzy w USA stanowi dla nich zagadkę i to niepokojącą.
„Wtórne” sankcje
Jest pewna gorzka ironia w sporze wokół Nord Stream 2: Kongres jest tak zdeterminowany, by pognębić Rosję, że ryzykuje podważeniem transatlantyckich sojuszy, które są kluczowe dla powstrzymania Moskwy w dłuższej perspektywie.
To jednak efekt problemów Kapitolu z wyznaczaniem priorytetów oraz nabytych złych przyzwyczajeń – szczególnie zwyczaju nakładania sankcji za każdym razem, gdy tylko coś mu się nie podoba.
Amerykańscy deputowani zdają się zapominać, że tak zwane „wtórne” i „eksterytorialne” sankcje, uderzają nie tylko w kraje postępujące źle (Rosja najeżdżająca i anektująca Krym), ale również w te realizujące swoje prawa (robienie interesów z Rosją). Uważane są one przez resztę świata za pogwałcenie prawa międzynarodowego.
W 2016 r. ówczesny sekretarz skarbu, Jack Law, ostrzegał przed stosowaniem takich sankcji, które „są postrzegane nawet przez niektórych spośród naszych najbliższych sojuszników jako eksterytorialne próby narzucenia amerykańskiej polityki zagranicznej reszcie świata”.
Jednak jego nawoływania do wstrzemięźliwości, jak również komentarze wielu innych ekspertów przeszły najwyraźniej bez większego echa. Nie tylko wrogowie Ameryki, ale również jej przyjaciele postrzegają te sankcje jako agresywne narzędzie.
Jak ujął to jeden z czołowych niemieckich specjalistów od prawa międzynarodowego: „Nie znajdzie się ani jeden szanowany naukowiec, tu albo gdzie indziej (poza USA), który uważa, że sankcje wtórne są legalne w świetle prawa międzynarodowego”.
Atrakcyjne narzędzie
Stają się one jednak coraz bardziej popularne od czasu, gdy w 1996 r. Kongres znaczną większością głosów przegłosował Ustawę Helmsa-Burtona wymierzoną w Kubę, pomimo sceptycyzmu administracji Clintona wobec takiego rozwiązania.
Wyjątkowe miejsce Ameryki w światowej gospodarce i status dolara jako globalnej waluty rezerwowej sprawiają, że sankcje te są skuteczne i taką bronią nie dysponuje żaden inny kraj na świecie. Niedawne sankcje wtórne, które administracja Trumpa zastosowała, by zniszczyć irańską gospodarkę, jeszcze bardziej podniosła ich atrakcyjność w oczach Kongresu.
W tej sytuacji Niemcy mogą się jedynie zastanawiać, ile jest warta retoryka o nowej amerykańskiej dyplomacji, której ma towarzyszyć przywrócenie wagi sojuszy – polityka, która, jak zadeklarował Blinken, będzie „łączyła pokorę z zaufaniem”.
Abstrahując już od wąskiej kwestii, czy sankcje wtórne są w ogóle legalne, sprawa Nord Stream 2 frustruje Niemców, ponieważ mimo wysiłków ich powszechnie szanowanej ambasador w Waszyngtonie, Emily Haber, mają wrażenie, że ich argumenty są jak groch o ścianę.
Mają w tym sporo racji: argumenty podnoszone przez zwolenników sankcji są w najlepszym wypadku wątpliwe.
Nord Stream 2 nie taki groźny?
Założenie, że Putin zwabi Europę w energetyczną pułapkę jest daleko posunięte.
Europa od dziesięcioleci dywersyfikuje swoje źródła energii i obecnie otrzymuje od Rosji 40 proc. swojego gazu ziemnego, wobec 80 proc. w 1990. Brak również dowodów, że znaczący import rosyjskiego gazu przez dekady wpływał na politykę Niemiec wobec Rosji.
Nic przecież nie powstrzymało kanclerz Angeli Merkel przed zdecydowanym skrytykowaniem Moskwy za otrucie Nawalnego, który został przetransportowany do Berlina, gdzie doszedł do zdrowia (Trump kwestionował, czy to rosyjski rząd stał za tym zamachem).
Nie można też oskarżać Niemiec o słabość, jeżeli chodzi o sankcje związane z aneksją przez Rosję Krymu czy okupacją wschodniej Ukrainy.
W ostatnich latach konsumpcja gazu ziemnego w Niemczech wahała się w niewielkim przedziale i choć może wzrosnąć wraz z wygaszaniem elektrowni jądrowych i węglowych, wzrost ten zostanie w znacznym stopniu zneutralizowany przez szybki rozwój energetyki odnawialnej.
Niemcy są światowym liderem w tej dziedzinie, zaspokajając w ten sposób 18 proc. łącznego zużycia energii i produkując 45 proc. prądu. Co więcej, ukończenie Nord Stream 2 prawdopodobnie nie zwiększy eksportu rosyjskiego gazu do Europy.
Będzie jedynie oznaczało, że mniej surowca popłynie rurociągami przebiegającymi przez Ukrainę, Białoruś i Polskę (Obawy o spadek dochodów z tytułu opłat tranzytowych spowodowały, że Ukraina i Polska należą do najgorętszych orędowników uśmiercenia Nord Stream 2).
W tej sytuacji, biorąc doświadczenia historyczne, Niemcy sensownie argumentują, że nie będą chodzić na pasku Kremla. Zwracają uwagę, że kluczowa zależność będzie szła w drugą stronę. To coraz bardziej podupadająca gospodarczo Rosja będzie pilnie potrzebowała płatności w euro za swój gaz.
Można jeszcze z Rosją coś ugrać
Są sposoby na ociągnięcie porozumienia z Niemcami, które pozwoli uniknąć czołowego zderzenia. Wielu niemieckich polityków – w tym Zieloni – uważa, że gazociąg był głupim pomysłem od samego początku, ale relacje z administracją Trumpa były zbyt toksyczne by rozwiązać tę sprawę, a projekt jest dziś zbyt bliski ukończenia, by go porzucić.
Ale jest jeszcze wystarczające pole do negocjacji.
Były niemiecki ambasador w USA, Wolfgang Ischinger, zasugerował, że Niemcy mogłyby uzależnić odbiór gazu od poprawy w rosyjskim zachowaniu.
Odpowiadając na argument, że Rosja przekieruje gaz płynący obecnie przez Ukrainę do Nord Stream 2 i zagłodzi ten kraj, pilnie potrzebujący pieniędzy z opłat tranzytowych, Steven Pifer, były amerykański doradca na Ukrainie opowiada się za uzyskaniem od Rosji gwarancji, że ta po roku 2024, kiedy to wygasają obecne umowy, nadal będzie przepompowywać przez Ukrainę przynajmniej 40 mld metrów sześciennych gazu, tak jak obecnie.
Bez wątpienia istnieją też inne możliwe rozwiązania.
Sojusz transatlantycki musi mieć priorytet
To, dla czego nie ma substytutu w globalnej polityce, to wzmocnienie sojuszu transatlantyckiego – historycznie największego osiągnięcia amerykańskiej dyplomacji. A tego nie da się osiągnąć, jeżeli najsilniejszy kraj w Europie, Niemcy, będą się czuły obrażone.
Wśród europejskiej klasy politycznej, na długo przed listopadowymi wyborami, pojawiło się przekonanie, że Trump nie był jednorazowym odchyleniem w stałej linii amerykańskiej polityki zagranicznej. Był w istocie kontynuacją trendu polegającego na stałym obniżaniu wagi relacji transatlantyckich, który rozpoczął się za pierwszej kadencji George’a W. Busha i był kontynuowany przez administrację Baracka Obamy.
Naturalny wniosek płynący z takiego przekonania jest taki, że choć hasło „America First” być może odeszło do przeszłości, to skrajnie merkantylne podejście i gotowość do irytowania długoletnich sojuszników pozostały.
To, wraz z obawą, że nawet zapał Bidena do odbudowania stosunków transatlantyckich okaże się krótkotrwały, a w przyszłości w Ameryce będą rządzić prezydenci podobni do Trumpa, podsycają niemieckie i europejskie lęki.
Po co wspierać USA w ich próbach blokowania ekspansji Chin, skoro nie ma gwarancji, że Ameryka będzie traktować sojusz transatlantycki jako ulicę dwukierunkową? To pytanie, na które Kongres i Biden będą musieli sobie odpowiedzieć jak najszybciej.
