Ponad 300 mld zł wynosi obecnie luka finansowa między długiem publicznym liczonym w kraju a długiem wyliczanym metodą unijną. Podobnie jest, gdy chodzi o deficyt budżetowy.
- W ocenie NIK zdecydowana większość jednostek sektora publicznego wydatkuje środki zgodnie z przeznaczeniem.
- Budżet jest realizowany zgodnie z ustawą, a wyniki zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków są obiecujące.
- Niestety, wiele działań jest realizowanych poza budżetem, co generuje dużo większy dług publiczny niż wskazują rządowe dane.
Środa była kolejnym dniem prac komisji sejmowych nad realizacją budżetu państwa za rok 2023. Omawiano analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2022 r. wykonaną przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) oraz sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., które mają stanowić podstawę do udzielenia przez parlament absolutorium Radzie Ministrów.
Budżet jest realizowany zgodnie z uchwała budżetową
Co do zasady jest tak, jak wskazuje sprawozdanie rządu z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r.
Co więcej, odnosząc się do ustawy budżetowej, Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że budżet w większości jednostek został wykonany zgodnie z ustawą budżetową na rok 2022. W ramach kontroli wykonania budżetu państwa w 2022 r. NIK przeprowadziła 208 kontroli jednostkowych, z których większość (ok. 70 proc.) zakończyła się oceną pozytywną, chociaż ich odsetek był znacznie mniejszy niż w 2019 r., kiedy było ich prawie 82 proc.
W sprawozdaniu NIK wskazano, że plan dochodów budżetu państwa określony w ustawie budżetowej na rok 2022 w wysokości 491,9 mld zł został wykonany w 102,6 proc. Dochody te wyniosły 504,8 mld zł i były o 2 proc. wyższe w porównaniu do zrealizowanych w 2021 r. Plan dochodów budżetu środków europejskich został zrealizowany w 84,6 proc. – dochody te wyniosły 72,7 mld zł i były o 1,1 proc. niższe w porównaniu do zrealizowanych w 2021 r.
Tym samym – jak podkreślono w raporcie – Polska pozostawała największym beneficjentem pomocy unijnej w latach 2014-2022. Nie da się tego powiedzieć, gdy chodzi o perspektywę finansowania 2021-2027, z której w 2022 r. nie zakontraktowano żadnych środków. W roku minionym nie uzyskano i nie wydatkowano też żadnych środków z budżetu Unii Europejskiej na realizację Krajowego Planu Odbudowy.
Wydatki budżetu państwa w 2022 r. wyniosły 517,4 mld zł i zmniejszyły się o 3,8 mld zł (tj. o 0,7 proc.) w stosunku do 2021 r. W grupie dotacje i subwencje wydatki zmniejszyły się o 34,2 mld zł, a w grupie wydatki majątkowe o 16,5 mld zł. Natomiast w pozostałych grupach wydatki wzrosły: o 30 mld zł w grupie świadczenia na rzecz osób fizycznych, o 8,1 mld zł w grupie wydatki bieżące jednostek budżetowych, o 6,8 mld zł w grupie wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa oraz o 2,1 mld zł w grupie środki własne Unii Europejskiej.
Wydatki na wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych w 2022 r. wyniosły 54,1 mld zł i były o 9,3 proc. wyższe niż w roku poprzednim. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w tych jednostkach wyniosło zaś 7634,2 zł (wzrost o 8,2 proc. w porównaniu z rokiem 2021).
Natomiast deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniósł 14 mld zł i był blisko 3-krotnie niższy (o 26,2 mld zł) od planowanego. Był on również istotnie niższy od łącznego deficytu z roku poprzedniego (25 mld zł).
NIK: W dalszym ciągu wiele wydatków publicznych jest realizowanych poza budżetem
W sprawozdaniu podkreślono jednak, że porównanie tych budżetów nie jest do końca miarodajne, ponieważ w budżecie z 2021 r. zaplanowano wydatki w kwocie co najmniej 25,2 mld zł na sfinansowanie zadań w 2022 r., a nawet w latach następnych. Przede wszystkim jednak dlatego, że w 2022 r. w trakcie realizacji ustawy budżetowej w dalszym ciągu wykorzystywano mechanizmy, które naruszały zasadę przejrzystości finansów publicznych oraz pozostawały w sprzeczności z zasadą jedności i zupełności budżetu. Polegały one między innymi na:
- tworzeniu funduszy w Banku Gospodarstwa Krajowego i rozszerzeniu zakresu zadań finansowanych za ich pomocą;
- finansowaniu poza budżetem państwa części zadań na kwotę co najmniej 74,9 mld zł, stanowiącą 14,5 proc. wydatków tego budżetu;
- finansowaniu szeregu zadań z budżetu na 2021 r. poprzez ustalenie pod koniec 2021 r. wykazu wydatków w kwocie 7,6 mld zł, które nie wygasły z upływem roku budżetowego, oraz dokonanie wpłat do różnego rodzaju funduszy;
- umożliwieniu realizacji w 2023 r. inwestycji w obszarze oświaty i wychowania ze środków dotacji celowych przyznanych w 2022 r. przez Ministra Edukacji i Nauki z rezerwy ogólnej i rezerw celowych budżetu państwa.
W konsekwencji deficyt budżetu państwa za 2022 r. nie odzwierciedla stanu nierównowagi finansowej państwa, a istotna część środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań państwa pozostawała zarówno poza kontrolą Parlamentu, jak i samego Ministra Finansów.
Z danych Komisji Europejskiej wynika, że deficyt budżetu państwa i budżetu środków unijnych europejskich stanowiły łącznie zaledwie 12,1 proc. deficytu podsektora instytucji rządowych wynoszące 101,7 mld zł, co oznacza, że poza budżetem państwa znalazły się operacje tego podsektora skutkujące powstaniem deficytu w wysokości ponad 6-krotnie większej od łącznego deficytu budżetu państwa i budżetu środków europejskich.
Deficyt budżetowy liczony metodą unijną, 6-krotnie przekracza kwotę wskazywaną przez rząd
W sprawozdaniu podkreślono, że wzrost wartości długu Skarbu Państwa o ponad 100 mld zł wynikał głównie z nieodpłatnego przekazania uprawnionym podmiotom obligacji skarbowych o wartości 28,8 mld zł z pozyskania w 2022 r. środków w celu sfinansowania wydatków i rozchodów w 2023 r., co w konsekwencji wpłynęło na zwiększenie o 27,8 mld zł stanu na rachunkach budżetu państwa na koniec 2022 r., a także ze wzrostu o 27,8 mld zł wartości depozytów częściowo wykorzystywanych przez ministra finansów w procesie zarządzania płynnością budżetu państwa.
Na dług Skarbu Państwa i państwowy dług publiczny nie wpływało m.in. zadłużenie funduszy pozabudżetowych obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (w szczególności: Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, a od 2022 r. także Funduszu Pomocy i Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych) ani zadłużenie Polskiego Funduszu Rozwoju, realizujących od 2020 r. zadania publiczne. Podmioty te w latach 2020-2022 wyemitowały obligacje lub zaciągnęły kredyty o łącznej wartości 240,3 mld zł, w tym w 2022 r. o wartości 25,6 mld zł.
Ponieważ jednostki te nie zaliczają się do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, to ich zobowiązania nie są wliczane do wymienionych kategorii długu publicznego według regulacji krajowych. Tego typu operacje są ujmowane w długu publicznym obliczanym według zasad unijnych dla sektora instytucji rządowych i samorządowych.
W analizowanym okresie 2022 r. odnotowano wzrost wartości długu Skarbu Państwa oraz długu publicznego obliczanego według metodologii krajowej (państwowego długu publicznego) i unijnej (długu sektora instytucji rządowych i samorządowych). Natomiast relacje wyżej wymienionych wielkości do PKB zmniejszyły się i wyniosły, na koniec 2022 r., odpowiednio 40,2; 39,3 i 49,1 proc. Ukształtowały się one także poniżej prognoz (44,2; 43,8 i 56,6 proc.). Bezpośredni wpływ na poziom tych wskaźników miał wzrost wartości nominalnej PKB w 2022 r. spowodowany inflacją, która w grudniu 2022 r. osiągnęła poziom 16,6 proc.
W efekcie na koniec roku 2022 różnica między wielkością długu sektora instytucji rządowych i samorządowych a państwowym długiem publicznym wzrosła do 302,6 mld zł, co stanowiło 9,8 proc. produktu krajowego brutto.
Przyczyną wzrostu tej różnicy o 247,6 mld zł w odniesieniu do stanu na koniec 2019 r. było m.in ujmowanie od 2020 r. w długu publicznym obliczanych według metodologii unijnej zadłużenia Polskiego Funduszu Rozwoju z tytułu finansowania tak zwanych tarcz finansowych oraz zobowiązań zaciąganych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz funduszu przeciwdziałania COVID 19, a od 2022 roku również funduszu pomocy i funduszu wsparcia sił zbrojnych.
Kolegium NIK postuluje przywrócenie przejrzystości finansów publicznych
Mając powyższe na uwadze, Kolegium NIK oceniło negatywnie kierunki zmian w systemie finansów publicznych, jakie zaszły w ostatnich latach, a w szczególności redystrybuowanie środków na finansowanie zadań państwa poza ustawą, w tym w formie skarbowych papierów wartościowych. Wskazało jednocześnie na konieczność podjęcia działań w celu przywrócenia przejrzystości finansów publicznych, przywrócenia budżetowi państwa rangi centralnego planu finansowego, a w szczególności:
- zaprzestania dystrybuowania środków na finansowanie zadań państwa poza ustawą budżetową;
- przywrócenia ustawie budżetowej roli podstawowego aktu zarządzania finansami państwa odzwierciedlającego dochody i wydatki państwa;
- włączenia do ustawy budżetowej planów finansowych funduszy obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
Źródło: portalsamorzadowy.pl
