„Rok 2023 będzie trudny”. Minister finansów o wyzwaniach dla gospodarki i budżetu

Magdalena Rzeczkowska, minister finansów: W trudnych, kryzysowych warunkach funkcjonujemy od 2020 r., czyli od wybuchu pandemii. To dotyczy także budżetu państwa, czy szerzej finansów publicznych. Po wybuchu pandemii musieliśmy ratować gospodarkę, przedsiębiorców i miejsca pracy. Wtedy też pojawiły się problemy, z którymi mierzymy się do dzisiaj, czyli m.in. pozrywane łańcuchy dostaw czy wzrost cen surowców energetycznych. Wojna w Ukrainie jeszcze te niekorzystne zjawiska spotęgowała. Każdy kolejny rok przynosi nowe wyzwania. W ubiegłym roku obserwowaliśmy w Polsce odbicie gospodarcze ze wzrostem PKB o 6,8 proc. i był to jeden z najwyższych wyników w UE. Ten rok także zaczynał się dobrze i dawał powody do optymizmu, ale wybuchła wojna. Cały 2022 r. działamy pod presją kolejnych szoków. Czarne łabędzie przelatują nie tylko nad Polską, ale całym światem, szczególnie Europą. Agresja rosyjska — w kontekście gospodarczym — odbija się ze szczególną siłą na Europie. To nie tylko efekt gwałtownego wzrostu cen surowców, ale także konsekwencje sankcji gospodarczych. Jako kontynent byliśmy uzależnieni od rosyjskich surowców, szczególnie gazu ziemnego i ropy naftowej. To odbiło się na stanie naszego budżetu.

Jak określiłaby pani obecny stan finansów publicznych?

Mamy stabilne i silne podstawy gospodarcze, elastycznie podchodzących do problemów przedsiębiorców i niskie bezrobocie. Jeśli chodzi o finanse państwa, to przypominam, że uszczelniliśmy system podatkowy i rok do roku rosną dochody podatkowe. Mamy bazę, aby działać w sytuacjach kryzysowych. Dlatego mogliśmy sobie pozwolić na uruchomienie tak licznych działań osłonowych, jak np. tarcza antyinflacyjna. Pozwoliły na to stabilne finanse państwa. Duża część działań pomocowych była finansowana z budżetu, czy to za pośrednictwem środków z ETS [europejski system handlu emisjami CO2 — red.], zysku NBP czy funduszy pozabudżetowych jak Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 czy Fundusz Pomocy Ukrainie, z którego tylko w tym roku na różnego typu pomoc uchodźcom wydaliśmy prawie 14 mld zł.

Inwestorzy widzą bezpieczeństwo

Co z przyszłym rokiem? Zapowiada się na trudniejszy dla ministra finansów?

To nie będzie łatwy rok. Wojna w Ukrainie prawdopodobnie się jeszcze nie zakończy, chociaż wszyscy byśmy sobie tego życzyli. Podobnie jak mamy nadzieję, że nie będziemy się już musieli mierzyć z tyloma szokami zewnętrznymi. Tego nikt nam nie może jednak obiecać i ja tego nikomu też nie obiecuję. Pozytywne jest to, że Polska ma dobre notowania u inwestorów, także tych z zagranicy, którzy interesują się naszymi obligacjami skarbowymi. Jesteśmy postrzegani jako kraj bezpieczny do inwestowania. Do zakupu polskich obligacji nie zachęcają jedynie atrakcyjne obecnie z punktu widzenia inwestorów poziomy rentowności. Inwestorzy patrzą nie tylko na obecną sytuację, ale szczególnie zwracają uwagę na perspektywy średnio i długoterminowe, a te oceniają pozytywnie. Agencje ratingowe utrzymują nasze oceny wiarygodności kredytowej ze stabilną perspektywą, jesteśmy członkiem NATO i UE. Dla inwestorów to jest także gwarancja bezpieczeństwa finansowego naszego kraju. Dlatego ryzyka są w pewnym stopniu ograniczone, a kapitał zagraniczny patrzy na nas przychylnym okiem. Rok 2023 będzie trudny, wciąż będziemy mierzyli się z wieloma wyzwaniami.

Wielu wyzwań przyszłoroczny budżet jednak nie uwzględnia, bo pojawiły się już po tym, jak MF przygotowywał projekt?

Ustawa budżetowa w pełni odpowiada na nasze potrzeby i uwzględnia główne priorytety rządu. Mam na myśli przede wszystkim wzrost wydatków na obronność, utrzymanie wszystkich programów społecznych, wzrost wydatków na ochronę zdrowia i nakłady na inwestycje publiczne. W sytuacji obserwowanego już spowolnienia gospodarczego istotne jest, aby państwo polityką fiskalną wspierało inwestycje. Uszczelnienie systemu podatkowego dało nam przestrzeń fiskalną, chociaż należy pamiętać, że zwiększanie wpływów podatkowych poprzez zwiększanie szczelności systemu też ma swoje ograniczenia.

W tym roku chyba jednak to efekt głównie wysokiego nominalnego wzrostu PKB, czyli dwucyfrowej inflacji, która zwiększa dochody np. z VAT?

Częściowo tak, ale realna dynamika wzrostu też robi wrażenie. To był dobry rok z perspektywy sektora przedsiębiorstw, co widzimy po wpływach CIT-u.

Energetyka dołoży się do tarcz

W przyszłym roku nie będzie tarczy antyinflacyjnej, ale będą inne kosztowne działania osłonowe. Jak będą finansowane, skoro nie ma ich w planach budżetowych?

W tym roku największym kosztem była tarcza antyinflacyjna i była finansowania głównie z budżetu państwa. W przyszłym roku będą tarcze gazowa i energetyczna, które będą współfinansowane z nadmiernych zysków spółek z szeroko pojętego sektora energetycznego.

Czyli zamiast wprowadzania windfall tax (podatku od nadmiarowych zysków), rząd chce, aby koncerny energetyczne obniżyły swoje zyski i w ten sposób skompensowały wzrost cen nośników energii np. dla gospodarstw domowych?

Owszem. Dlatego, jeśli chodzi o sposoby finansowania nowych wydatków, które są konieczne i pojawią się w przyszłym roku, poszukujemy pozabudżetowych źródeł ich pokrywania. To jest jeden z przykładów. Tak samo będzie, jeśli chodzi o wydatki związane z obronnością. W samym budżecie państwa mamy wzrost wydatków na ten cel do 3 proc. PKB. Do tego jest jeszcze Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych w BGK, którego wydatki na etapie przygotowania projektu ustawy budżetowej na przyszły rok szacowaliśmy na poziomie ok. 40 mld zł. To oczywiście będzie zależało od tego, czy uda się zrealizować na taką kwotę kontrakty zbrojeniowe. W tym przypadku także zakładamy, że finansowanie będzie pozarynkowe. Głównie będzie pochodziło z umów z państwami, z którymi będziemy zawierali kontrakty zbrojeniowe. To będą mechanizmy kredytowe np. z bankami rozwoju.

Czyli to nie będzie finansowanie z emisji obligacji?

To będzie ostateczność. Dlatego czuję się dość bezpiecznie, jeśli chodzi o finansowanie potrzeb pożyczkowych w przyszłym roku. Natomiast jesteśmy świadomi, jak wiele jest jeszcze niepewności i różnego typu zagrożeń, które mogą się materializować. Chociaż wszyscy mamy nadzieję, że sytuacja będzie się stabilizowała.

Dezinflacja stanie się faktem

Jeśli chodzi o gospodarkę, to musimy jednak mówić o znaczącym pogorszeniu koniunktury i silnym spowolnieniu?

Prognozy przygotowywane przez nas do budżetu na 2023 r., czyli inflacja średnioroczna na poziomie 9,8 proc. i wzrost PKB w wysokości 1,7 proc., powstawały latem tego roku. Te prognozy obecnie mogą wydawać się nieco optymistyczne. Aktualne prognozy rynkowe mówią o inflacji w wysokości ponad 13 proc., a wzrost około 1 proc. One jednak pokazują dzisiejszy stan wiedzy i nie wiemy, czy będziemy bliżej prognoz MF sprzed kilku miesięcy, czy tych tworzony na bieżąco przez analityków rynkowych. Na pewno pojawiają się już dane dające pewną nadzieję na przyszły rok.

Ma pani na myśli wybrzmiewające z ust ekonomistów coraz częściej słowo dezinflacja?

To nie jest „wishfull thinking”, ale są podstawy do przewidywania, że procesy inflacyjne wkrótce będą łagodniejsze. Na rynkach globalnych widzimy spadek cen żywności oraz spadek lub stabilizację cen większości surowców. Z czasem będzie miało to przełożenie na znacznie niższą dynamikę cen w Polsce. Sytuację na pewno będzie łagodziło wprowadzenie maksymalnych cen na poziomie UE na gaz czy ropę naftową. To powinno stabilizować i uspokajać rynki. Wiosna powinna przynieść przełom i zapoczątkować tendencję spadkową, jeśli chodzi o inflację.

Co z zerowym VAT na żywność w pierwszej połowie 2023 r.? To ma być ubytek dochodów rzędu 8-9 mld zł. Liczy pani, że on się sfinansuje bez potrzeby korekt w budżecie?

Posłużę się przykładem tego roku. Uruchomiliśmy wiele instrumentów osłonowych jak tarcze antyinflacyjne, dodatki węglowe czy na inne źródła ciepła i one wszystkie zostały sfinansowane z wielu różnych źródeł np. zysku NBP, pieniędzy z ETS czy środków z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. W tym roku nie sięgaliśmy do nadmiarowych zysków firm energetycznych, a w 2023 r. chcemy z tego źródła korzystać, chociaż bez specjalnego podatku. Pojawiają się więc nowe pozycje obniżające dochody czy zwiększające wydatki, ale wiemy, jak sobie z tym poradzić. Trzeba też pamiętać, że w ciągu roku budżetowego pojawiają się naturalne oszczędności.

Nie tylko emisja obligacji

W przyszłym roku potrzeby pożyczkowe brutto szeroko pojętego sektora finansów publicznych to ponad 300 mld zł. Gdzie minister finansów chce znaleźć takie pieniądze? Czy to oznacza szersze wyjście do inwestorów zagranicznych i finansowanie się w walutach obcych?

Finansowanie tegorocznych potrzeb pożyczkowych zakończyliśmy w sierpniu. Wszystkie środki, które pozyskujemy od tamtej pory, służą już prefinansowaniu 2023 r. W naszej strategii zarządzania długiem koncentrujemy się na rynku krajowym i tu się nic nie zmienia. Udział zadłużenia walutowego w długu Skarbu Państwa to obecnie ok. 23 proc. Trzeba też pamiętać o inwestorach indywidualnych, którzy kupują obligacje detaliczne i tu statystyki biją rekordy. Na koniec listopada gospodarstwa domowe posiadały obligacje oszczędnościowe warte 55 mld zł wobec ok. 43 mld zł na koniec ubiegłego roku. To sukces i dowód, że nasza oferta jest atrakcyjna. Jeżeli chodzi o plany emisji, to nie zapominamy o inwestorach zagranicznych. Nie dlatego, że jesteśmy do tego zmuszeni potrzebami pożyczkowymi. Chcemy być obecni na międzynarodowych rynkach, chcemy utrzymywać relacje z inwestorami, budować wizerunek Polski i opowiadać jak realnie wygląda sytuacja fiskalna i gospodarcza kraju. Dlatego w przyszłym roku zakładamy obecność na rynkach zagranicznych, ale termin potencjalnych emisji będzie zależał od sytuacji rynkowej. W 2023 r. potrzeby pożyczkowe brutto samego budżetu państwa to ok. 261 mld zł do tego dochodzą fundusze BGK i potrzeba pozyskania ok. 84 mld zł. Tylko że w przypadku funduszy w grę wchodzi także finansowanie pozarynkowe, o którym już wspomniałam. Dodatkowo mocno współpracujemy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, aby pozyskiwać finansowanie np. dla Funduszu Pomocy Ukrainie. Mam tutaj na myśli choćby Europejski Bank Inwestycyjny.

Zakłada pani konieczność wprowadzenia blokady wydatków w 2023 r., aby utrzymać dyscyplinę w finansach publicznych?

O żadnych blokadach nie ma obecnie mowy. Natomiast w rządzie dyskutujemy o wydatkach w poszczególnych częściach budżetowych pod kątem poszukania oszczędności do limitu 5 proc. To jest jednak działanie na wypadek, gdyby pojawiły się jakieś dodatkowe szoki czy zdarzenia, które wymuszą na nas znalezienie w publicznej kasie ekstra pieniędzy na nieprzewidziane wydatki. To jest działanie ostrożnościowe. Budżet to jest pewien plan. Jeśli chodzi o stronę dochodową, to jestem nastawiona w miarę optymistycznie do naszych prognoz. W przypadku wydatków, jeśli będą miały miejsce jakieś wymagające reakcji fiskalnej zdarzenia, to podobnie jak w tym roku będziemy sobie musieli z nimi radzić.

Może, zamiast myśleć o oszczędnościach, lepiej poszukać nowych wpływów do kasy państwa. Czy planowane są w 2023 r. jakieś nowe podatki, składki czy daniny?

Dotychczas nasze działania były skierowane w drugą stronę. Obniżyliśmy PIT, a w VAT jesteśmy w ścisłej czołówce UE, jeśli chodzi o kraje stosujące obniżone stawki. W obszarze legislacji podatkowej skupiamy się na wdrażaniu tych zmian, które zostały przyjęte w tym roku. To przede wszystkim slim VAT, czyli uproszczenia w podatku od towarów i usług, porządkowanie CIT w dialogu z przedsiębiorcami czy KSeF, czyli elektroniczne faktury, do których wdrożenia się szykujemy. Jednym z dużych projektów, które przewidujemy na 2023 r., są działania ze Strategii Rozwoju Rynku Kapitałowego, czyli duża ustawa, którą roboczo nazywany „warzywniakiem” i właśnie jej różne rozwiązania są konsultowane z rynkiem. Przymierzamy się też do zmian w Ordynacji podatkowej, zbieramy uwagi przedsiębiorców, ekspertów w celu odformalizowania, przyspieszenia i ułatwienia pewnych procedur. Będziemy chcieli taki pakiet zmian przeprowadzić w 2023 r.

Czy Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 zostanie z nami na stałe?

Jego uruchomienie było wynikiem sytuacji kryzysowej związanej z pandemią. Tego typu fundusze jak ten, z którego finansujemy pomoc Ukrainie czy modernizację sił zbrojnych, są działaniami stricte antykryzysowymi. Nie jesteśmy ewenementem, jeśli chodzi o pozabudżetowe finansowanie, bo robią tak choćby Niemcy. Fundusze dają nam możliwość szybszej reakcji na zjawiska kryzysowe. Nie ukrywamy żadnych wydatków, wszystko jest w planach poszczególnych funduszy w BGK, mieści się w limitach wydatkowych i sprawozdawczości sektora instytucji rządowych i samorządowych. Do tego w przyszłym roku wciąż będziemy mieli bezpieczny poziom długu publicznego w wysokości 52-53 proc. PKB wobec średniej unijnej to około 90 proc. PKB. Dobrze zarządzamy finansami całego sektora instytucji rządowych i samorządowych. Oczywiście mamy wyższy deficyt sektora, który w tym roku prognozowaliśmy na poziomie 4,7 proc. PKB, a w przyszłym roku 4,5 proc. On się jednak nie wziął z rozrzutności, ale z potrzeb wynikających z kryzysu energetycznego, inflacji, pojawienia się uchodźców czy konieczności zwiększenia wydatków na obronność.

Będzie pani trzymała budżet żelazną ręką przed wyborami parlamentarnymi w 2023 r.?

Z pewnością będziemy w MF prowadzić sprawy racjonalnie i odpowiedzialnie.