To tak jakby pracownikowi zmniejszyć wynagrodzenie, w wyniku czego ma on kłopot z zakupem żywności, a pracodawca pociesza go, że w zamian dostanie talon, za który będzie mógł kupić sobie np. nową lodówkę”. O autonomii samorządów i ich finansach po Polskim Ładzie pisze prof. Paweł Swianiewicz.
Założenia Polskiego Ładu przekuwane są na konkrety rozwiązań ustawowych bardzo powoli i trudno na razie ocenić, jakie będą ich szczegółowe skutki dla samorządów terytorialnych. Jedno wydaje się jasne – nie jest to program pogłębiania autonomii samorządów. Wręcz przeciwnie, pojawia się coraz więcej znaków, że samorządy stracą na nowych rozwiązaniach finansowo, a samodzielność władz lokalnych będzie dalej ograniczana.
W samorządach rosną koszty
W debatach pojawiają się różne wersje wyliczeń, ile samorządy stracą na proponowanych zmianach w podatku PIT, który przecież w niemal połowie stanowi dochód gmin, powiatów i województw.
Z różnych szacunków wynika, że w następnych latach samorządy stracą około 10 proc. swoich dochodów własnych. Można się domyślać, że rząd jako argument „za” znów przywoła informację o wzroście dochodów samorządów w minionych latach koniunktury gospodarczej, więc samorządy nie powinny teraz narzekać z powodu delikatnego zaciśnięcia pasa.
To prawda, że wielkość dochodów rosła, ale choćby przygotowane dla Fundacji Batorego raporty wskazują, że faktyczna sytuacja finansowa samorządów nie była wcale tak różowa. Trzeba jednak przyznać, że w minionych latach nie była też tak tragiczna, jak czasami przedstawiały to samorządy i ich organizacje.
W każdym razie, kiedy analizowaliśmy nieco bardziej precyzyjne wskaźniki niż tylko samą wielkość dochodów budżetowych, okazywało się, że samorządy miały powody do narzekań. Równocześnie rosły bowiem koszty wykonywania wielu zadań, którymi są obciążone, a dobrym (ale wcale nie jedynym) przykładem tego zjawiska są coraz większe kwoty, jakie z roku na rok samorządy dopłacają ze środków własnych do utrzymania szkół podstawowych i średnich. Inaczej rzecz ujmując – z roku na rok otrzymywana subwencja oświatowa wystarcza na coraz mniej. W wielu samorządach (przede wszystkim w dużych miastach) dramatycznie spadała w ostatnich latach wielkość nadwyżki operacyjnej, która jest dużo lepszym od wielkości dochodów wskaźnikiem faktycznej sytuacji finansowej. To wszystko powodowało, że przewijającą się w ustach przedstawicieli rządu tezę o poprawie w ostatnich latach stanu finansów samorządowych można co najmniej opatrzyć dużym znakiem zapytania.
Im więcej zyskają mieszkańcy, tym więcej straci budżet ich gminy
Teraz jednak pochylamy się nie tyle nad tym, co było, ale zastanawiamy się, co dalej. Zacznijmy od tego, że nie ma jednego bytu pod nazwą „samorząd”. Warunki działania prawie 3000 gmin, powiatów i województw są bardzo zróżnicowane. Dlatego całościowe wyliczenie, ile za Polski Ład zapłacą samorządy, wciąż niewiele nam mówi. Skutki Polskiego Ładu będą bowiem bardzo zróżnicowane.
Jeśli na zmianach w PIT mają zyskać głównie emeryci i najmniej zarabiający, a stracić ci z wyższymi uposażeniami, to zupełnie inaczej będą rozkładać się skutki tych zmian w gminach zamieszkałych przez bogatych przedsiębiorców i zamożnych specjalistów, a inaczej w gminach, gdzie duży odsetek stanowią osoby w wieku emerytalnym. Najogólniej rzecz ujmując – im więcej zyskają mieszkańcy gminy, tym więcej straci budżet ich samorządu.
Należałoby oczekiwać, że rząd przeprowadzi i przedstawi takie dokładniejsze symulacje. Nikt inny nie może tego zrobić, bo tylko rząd ma dostęp do odpowiednio precyzyjnych danych pozwalających na takie wyliczenia. Jak dotychczas brak takich informacji czy choćby zapowiedzi, że są one przygotowywane.
Niebezpieczeństwa subwencji
Przedstawiciele rządu wspominają, że straty samorządów mogą być rekompensowane przez nową subwencję inwestycyjną. Widzę w tej zapowiedzi kilka niebezpieczeństw. Po pierwsze, wpisuje się ona w stałą już od lat tendencję coraz większego uzależniania samorządów od transferów z budżetu państwa. Zdecydowanie wolałbym rozwiązania, w których samorządy mają rozsądny udział w dochodach publicznych. W naszych wcześniejszych raportach zwracaliśmy uwagę na szkodliwą tendencję do wzrostu roli dotacji celowych w budżetach samorządowych.
Tym razem nie mówimy o dotacji, ale o transferze, który w nazwie ma słowo „subwencja”, ale subwencją w ścisłym tego słowa rozumieniu nie jest, bo ogranicza sposób wykorzystania otrzymywanych środków. Nie bardzo wiadomo jednak, jak ogranicza. Czy samorząd będzie mógł wydać ją na każde zadanie mające charakter inwestycji, czy trzeba będzie zakres tych zadań w jakiś sposób uzgadniać z rządem? Ale nawet jeśli swoboda będzie tu bardzo znaczna, to nie rozwiązuje to problemu samorządów, które po wprowadzonych zmianach systemu podatkowego będą miały kłopot ze sfinansowaniem swoich zadań bieżących.
To tak jakby pracownikowi zmniejszyć wynagrodzenie, w wyniku czego ma on kłopot z zakupem żywności, a pracodawca pociesza go, że w zamian dostanie talon, za który będzie mógł kupić sobie na przykład nową lodówkę.
Nie wiemy w końcu, ile środków będzie przeznaczonych na tę subwencję, na ile będzie to trwały, a nie jednorazowy, element systemu finansowania i w jaki sposób środki te będą rozdzielane między poszczególne samorządy. Doświadczenia z Funduszem Dróg Samorządowych oraz Rządowym Funduszem Inwestycji Lokalnych usprawiedliwiają sporą nieufność co do zamiarów władzy w tym zakresie. Nasze wcześniejsze raporty wskazywały, że motywy polityczne często zdecydowanie dominowały nad merytorycznymi, więc dotacje były narzędziem wspierania „swoich” i karania opozycyjnych samorządów.
Bardziej niebezpieczeństwo niż szansa
Załóżmy jednak, że tym razem będzie inaczej – rząd zechce zaproponować oparty na obiektywnych kryteriach algorytm rozdziału środków.
Tu jednak wracamy do wcześniejszego zastrzeżenia – skoro nie przeprowadzono solidnej diagnozy, jak zmieniała się sytuacja finansowa poszczególnych grup samorządów w ubiegłych latach, ani szczegółowej symulacji, jak nowe rozwiązania mogą wpłynąć na przyszłe dochody poszczególnych gmin i powiatów, to trudno sobie wyobrazić opracowanie algorytmu, który w sprawiedliwy sposób rozdzielałby dostępne fundusze.
Wracając do postawionego na wstępie pytania: ujawnione dotychczas szczegóły programu Polski Ład nie pozwalają na precyzyjne oszacowanie skutków jego realizacji dla samorządów. Na razie poruszamy się wciąż w sferze ogólnych deklaracji, a nie mających decydujące znaczenie konkretów. Ale z dotychczasowych informacji wynika, że jest to dla samorządności zdecydowanie bardziej zagrożenie niż szansa. A dodatkowym uprawdopodobnieniem tej tezy są liczne doświadczenia minionych lat przynoszące przykłady posunięć ograniczających swobodę działania samorządów i podkopujące ich kondycję finansową.
