Polska nie zgadza się na tzw. relokację uchodźców. Słowacja i Węgry, które zajęły podobne stanowisko, postanowiły zaskarżyć decyzje Komisji Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości UE. Jest jednak mało prawdopodobne, by decyzja TSUE była dla nich korzystna. W DGP analizujemy, jakie pole manewru mają polskie władze. I czym może się skończyć spór Warszawy i Brukseli o uchodźców.
Na jakiej podstawie Polska musi przyjąć uchodźców z Włoch i Grecji? Czy polski rząd zobowiązał się też przyjąć azylantów z ośrodków uchodźczych w Turcji?
Tak. Początkowo w grę wchodził jedynie podział między kraje członkowskie 160 tys. uchodźców z obozów w Grecji i we Włoszech (a precyzyjniej osób wnioskujących o udzielenie ochrony międzynarodowej). Polska zadeklarowała wtedy przyjęcie ok. 5 tys. azylantów. Później Rada UE zmieniła swoją drugą decyzję i uzgodniono, że relokacją objętych zostanie 98 tys. osób przebywających na południu Europy, a 54 tys. osób (głównie Syryjczyków) trafi na Zachód z ośrodków uchodźczych w Turcji. W przypadku tych ostatnich mówi się nie o relokacji, ale przesiedleniu, gdyż dotyczy azylantów przebywających poza UE (teoretycznie Polska ma przyjąć 1900 z nich).
Obowiązek ten wynika z dwóch decyzji podjętych przez Radę UE we wrześniu 2015 r. (polską stronę reprezentował wówczas wiceminister spraw wewnętrznych Piotr Stachańczyk). Ustanowiony w nich mechanizm dobrowolnego podziału uchodźców nazywa się w technokratycznym języku Brukseli „relokacją w sytuacjach nadzwyczajnych”. Zgodnie z art. 78 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE Rada może przyjąć takie środki, aby pomóc państwom nieradzącym sobie z masowym napływem migrantów. – Decyzje UE, w tym także te w sprawie relokacji, mają charakter wiążący, co oznacza, że pociągają za sobą obowiązki, które należy wykonać – wyjaśnia dr Tomasz Dubowski, specjalista od prawa europejskiego z Uniwersytetu w Białymstoku.
Dlaczego w takim razie Komisja Europejska mówi o obowiązkowych kwotach uchodźców przypadających na poszczególne kraje UE?
KE lansuje własny system podziału azylantów, wyliczany w oparciu o obiektywne kryteria, takie jak liczba ludności, całkowity PKB, średnia liczba osób starających się w ciągu czterech wcześniejszych lat o ochronę międzynarodową oraz stopa bezrobocia. Według tego klucza Polska musiałaby otworzyć drzwi 6,1 tys. uchodźcom z Grecji i Turcji (Szwecja, dla porównania, niespełna 3,8 tys.). Wiele rządów otwarcie kwestionuje jednak system kwotowy, przekonując, że nie dość, że nie wyraziły na niego zgody, to jeszcze jest on zupełnie nieskuteczny.
Czy Polsce grożą kary finansowe za konsekwentną odmowę przyjęcia uchodźców?
W dłuższej perspektywie czasowej – tak. W ubiegłym tygodniu Komisja Europejska wprost upomniała Polskę, Austrię i Węgry za „naruszenie podjętych zobowiązań prawnych”.
Kto i jak rozstrzyga o tym, że niektórzy uchodźcy z obozów w Grecji i we Włoszech dostają opcję osiedlenia się w Niemczech czy Szwecji, a inni mogą trafić do znacznie mniej hojnych socjalnie krajów?
Na miejscu decyzje w tej sprawie podejmują pracownicy służb azylowych przy wsparciu unijnego urzędu azylowego (EASO), kierując się cechami i umiejętnościami kandydatów do relokacji, takimi jak znajomość języków, kwalifikacje, więzy rodzinne czy kulturowe. Chodzi o to, aby jak najlepiej dopasować migrantów do społeczeństwa przyjmującego i zwiększyć szanse pomyślnej integracji.
Czy kraje UE mogą wprowadzać własne kryteria selekcji uchodźców i np. zgadzać się tylko na przyjmowanie kobiet i dzieci?
Jeśli chodzi o osoby przebywające w obozach w Grecji i we Włoszech – nie, gdyż stałoby to w sprzeczności z unijną zasadą niedyskryminacji ze względu na płeć, wiek czy rasę. Państwa po określeniu, ilu azylantów mogą w danej chwili przyjąć, mają tylko prawo przedstawić swoje preferencje dotyczące znajomości języków czy innych umiejętności i kwalifikacji zawodowych. I powinny być one wzięte pod uwagę. Natomiast w przypadku uchodźców przebywających w ośrodkach w Turcji kraje UE mogą sprecyzować, że chcą przyjąć kobiety i dzieci.
Czy azylanci mogą sami wskazywać swoje preferencje, gdzie w UE chcieliby się osiedlić?
Nie. Mają jedynie prawo odmówić wyjazdu do proponowanego im kraju.
Czy państwa członkowskie deklarujące gotowość do przyjęcia uchodźców mogą sprzeciwić się osiedleniu u nich osób wybranych przez greckie i włoskie służby?
Tak. Zgodnie z decyzją Rady UE państwa członkowskie zachowują prawo do odmowy na przyjęcie azylantów z zaproponowanej im listy, jeśli mają mocne podejrzenie, że będą oni rodzić zagrożenie z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego.
W tym celu mogą same (a konkretnie ich oficerowie łącznikowi) weryfikować tożsamość uchodźców. Niedawno resort spraw wewnętrznych podał, że „żadna ze wskazanych przez służby greckie i włoskie osób nie spełniła wymagań bezpieczeństwa”. Ministerstwo przekonuje, że Włosi w ogóle nie pozwolili polskiej Straży Granicznej indywidualnie porozmawiać z kandydatami do przesiedlenia i mimo pisemnych wniosków nadal nie otrzymano na to zgody. Z kolei w Grecji rozmawiano ze wszystkimi zaproponowanymi nam azylantami, ale ujawniło się masę nieprawidłowości. – Chodzi o fałszywe paszporty, wskazywanie wieku nieodpowiadającego rzeczywistości czy podawanie się za obywateli innych państw. W kwietniu 2016 r. strona polska poinformowała stronę grecką, że zapadła decyzja o niezaakceptowaniu osób wskazanych do relokacji – tłumaczy MSWiA.
Od osób, które znają realia obozów w Grecji i we Włoszech, nieoficjalnie można jednak usłyszeć, że polskie służby są wyjątkowo restrykcyjne w swoich kontrolach. Jak podkreśla Eugenio Ambrosi z IOM, Polska jest jedynym krajem, który napotyka tego rodzaju problemy. – Spośród przeszło 18 tys. relokowanych osób zaledwie paru azylantów zostało odrzuconych po przeprowadzeniu dodatkowych kontroli przez funkcjonariuszy państw członkowskich – dodaje Ambrosi.
W rządzie Ewy Kopacz nie było jednomyślności w sprawie azylantów – rozmowa z Rafałem Trzaskowskim, wiceszefem MSZ w rządzie Ewy Kopacz
Polityczna decyzja dotycząca podziału uchodźców między państwa członkowskie UE zapadła jesienią 2015 r. na szczycie Rady Europejskiej, w którym brała udział premier Ewa Kopacz. Czy gdyby wtedy polski rząd nie zgodził się na relokacje, dziś nasza sytuacja wyglądałaby inaczej?
Formalnie nasze weto nie miałoby żadnego znaczenia. Nawet gdyby Polska zagłosowała wtedy przeciwko – razem z Czechami, Węgrami, Słowacją i Rumunią – decyzja o podziale uchodźców i tak stałaby się prawomocna, bo nawet z nami nie było mniejszości blokującej. W przeszłości sprawy dotyczące migracji były rozstrzygane jednomyślnie, ale zmieniło się to na mocy traktatu lizbońskiego, który wprowadził procedurę większości kwalifikowanej. A zatem sprzeciw pięciu państw nie wystarczyłby, aby zablokować decyzję Rady Europejskiej. Mimo to Słowacy oraz Węgrzy ją oprotestowali i skierowali sprawę do Trybunału Sprawiedliwości UE. W momencie gdy przegrają proces, a wiele na to wskazuje, będą musieli wcielić decyzję relokacyjną w życie. A jeśli tego nie zrobią, poniosą kary finansowe.
Czy w gabinecie premier Ewy Kopacz była jednomyślność w kwestii zgody na przyjmowanie azylantów?
Nie. To jedna z najtrudniejszych decyzji tamtego rządu i pewnie kosztowała nas parę punktów w wyborach. Była ona jednak podyktowana nie tylko naszymi zobowiązaniami wynikającymi z członkostwa w UE, lecz także tym, jakim jesteśmy państwem. Sami w przeszłości niejednokrotnie korzystaliśmy z europejskiej solidarności. Wszyscy pamiętają choćby o tym, ile krajów przyjęło polskich uchodźców w stanie wojennym. Zdecydował jednak przede wszystkim silny kręgosłup premier Kopacz. Co więcej, gdybyśmy zagłosowali w 2015 r. tak jak Węgry czy Czechy i stali z boku, nie udałoby się wynegocjować sensownych i korzystnych dla nas bezpieczników, takich jak możliwość żądania przez państwa członkowskie potwierdzenia tożsamości uchodźców.
Przed kilkoma dniami resort spraw wewnętrznych po raz kolejny ogłosił, że żadna z osób wytypowanych przez greckie i włoskie służby do przesiedlenia do Polski nie spełniła naszych wymagań bezpieczeństwa.
Właśnie po to przeforsowaliśmy możliwość sprawdzenia tych ludzi. Jeśli nasi funkcjonariusze mają wątpliwości co do ich tożsamości, to Polska ma prawo ich nie przyjmować. W przypadku osób z obozów w Grecji i we Włoszech, których powinniśmy przyjąć ok. 5 tys., takie zastrzeżenia mogą się pojawiać. Natomiast nasze drugie zobowiązanie odnosi się do ok. 1900 osób, które często przez lata przebywają na terenie obozów w Turcji, w Libanie i Jordanii, czyli ludzi, którzy uciekli przez jedną granicę przed wojną. Z potwierdzeniem ich tożsamości nie powinno być tak dużego problemu.
Rozporządzenie dotyczące przesiedleń uchodźców z tych trzech krajów dopuszcza też, aby państwa przyjmujące stosowały preferencje, np. akceptowały przede wszystkim kobiety i dzieci. Pozostaje tylko pytanie, czy uchodźcy będą chcieli jechać do Polski. Kolejna kluczowa kwestia, na której nam najbardziej zależało, to wykluczenie automatyzmu w przydzielaniu uchodźców. Chodziło o to, aby nie narzucano państwom żadnych kwot opartych na algorytmach, a rozstrzygnięcia w tej sprawie były całkowicie dobrowolne. To w końcu rządy potrafią podjąć najbardziej obiektywną, odpowiedzialną decyzję, ile mogą przyjąć osób. I postulat ten udało się również wynegocjować.
Ale przecież Komisja Europejska w swoich sprawozdaniach dotyczących programu relokacji konsekwentnie twierdzi, że uchodźcy są „dystrybuowani: między państwa członkowskie m.in. według kryteriów liczby ludności i PKB. Pan mówi o niespełna 7 tys., które ma przyjąć Polska, tymczasem KE – o 6,1 tys…
W samych ustaleniach szczytu Rady Europejskiej ani w żadnych dokumentach negocjacyjnych nie ma do nich żadnych odniesień. Jest tam jasno powiedziane, że decyzje państw będą dobrowolne, co było to jednym z głównych warunków polskiego rządu. Natomiast Komisja Europejska ze swojej strony ciągle upiera się przy systemie kwotowym i próbuje je forsować w swoich najnowszych propozycjach. Wychodzi bowiem z założenia, że na podstawie traktatu lizbońskiego ma do tego prerogatywy. Postulując podejście oparte na algorytmach, postępuje jednak wbrew zaleceniom szefów rządów, co świadczy o pewnego rodzaju sporze instytucjonalnym. Powtórzę, system kwotowy nie został zaakceptowany przez państwa członkowskie Jest on szeroko kontestowany i to nie tylko przez Polskę i inne kraje Grupy Wyszehradzkiej. A to w końcu Rada Europejska, a nie Komisja, wyraża najwyższą wolę polityczną i strategiczną UE.
Zakładając, że polski rząd będzie dalej twardo sprzeciwiał się przyjęciu jakiejkolwiek grupy uchodźców, jakie przewiduje pan skutki takiej postawy?
W momencie, gdy rząd odwraca się plecami i zaczyna mówić o „elastycznej solidarności”, należy się spodziewać konsekwencji czysto politycznych. Na przykład może to doprowadzić do pogorszenia sytuacji Polski przed negocjacjami budżetowymi. Skoro zarówno w kwestii uchodźców, jak i w innych obszarach integracji unijnej mówi „nie” i nie proponuje nic konstruktywnego, nie należy się spodziewać, że inni wyciągną do rękę do rządu PiS. Przez swoje postępowanie, również w kraju, na arenie międzynarodowej jest coraz bardziej osamotniony.
DZIENNIK GAZETA PRAWNA
