„Nie rozumiem tej strategii”. Marcin Szwed o przywracaniu praworządności

Dr Marcin Szwed, konstytucjonalista, prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka:Nie ma znaczących postępów, bo wciąż nie doszło do wejścia w życie ustaw, które wykonywałyby wyroki europejskich trybunałów. Oczywiście, jest to w dużym stopniu efektem postawy prezydenta Andrzeja Dudy, który kilkukrotnie pokazał, że nie jest skłonny do współpracy z rządem w zakresie przywracania praworządności. Tę postawę prezydenta oceniam zdecydowanie negatywnie. Nawet jeśli prezydent popiera reformy PiS, to obiektywnie powinien dostrzec, że doprowadziły one do ogromnego zamieszania, które rzutuje negatywnie na realizację prawa do sądu i konieczne jest podjęcie odpowiednich działań naprawczych.

Czy jednak obecny rząd nie działa trochę jak PiS, pogłębia chaos, zamiast przywracać praworządność?

Staram się unikać porównań między tym, co robił PiS, a tym, co teraz robi koalicja. Zdaję sobie sprawę, jak trudne jest uporządkowanie tego bałaganu, który powstał w sądownictwie w okresie rządów PiS. Nie mogę też winić rządu za działania prezydenta, który nie podpisuje uchwalonych ustaw i kieruje je do Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej, nie da się ukryć, że niektóre działania czy zaniechania rządu nie wpływają pozytywnie na pewność prawa w naszym kraju.

Minął już rok, a wciąż nie znamy szczegółów dotyczących statusu tzw. neosędziów, a do zmian w KRS i TK uwagi ma Komisja Wenecka. Poza niepodpisanymi ustawami mamy jedynie ogólne deklaracje i uchwały, a teraz spór wokół PKW. Czy to pana nie martwi?

To, co mnie martwi, i za co można krytykować koalicję, to rzeczywiście brak spójnego planu na odbudowę praworządności. Powołana przez rząd Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury po ponad ośmiu miesiącach pracy, nie przedstawiła wciąż konkretnych projektów.

Mają się pojawić pod koniec stycznia lub na początku lutego.

Z wypowiedzi przewodniczącego tej komisji, prof. Krystiana Markiewicza, wynika, że na przełomie stycznia i lutego ma ona przedstawić dwa alternatywne projekty dotyczące tzw. neosędziów – jeden oparty na zaleceniach Komisji Weneckiej, a drugi odbiegający od nich. Przyznam, że nie rozumiem tej strategii – lepiej przedstawić jeden dobry projekt uwzględniający standardy europejskie. Z ocenami musimy się jednak wstrzymać do momentu opublikowania projektów. Niezależnie od działań legislacyjnych nie widzę też spójnego podejścia do oceny skutków wyroków wydawanych przez sędziów powołanych po 2018 r. Mam wrażenie, że są one w przestrzeni publicznej oceniane raz jako istniejące, raz jako nieistniejące, w zależności od potrzeby.

Minister powinien wypłacić PiS pieniądze

Dobrze to widać przy okazji sporu o dotację dla PiS. Jedne orzeczenia izby są uznawane, ale to dotyczące PiS i uchwały PKW już nie, a nawet sugeruje się, że są nieistniejące. Czy według pana zgodnie z obowiązującym prawem minister finansów powinien wykonać uchwałę PKW z 30 grudnia i przelać na konto PiS?

Sytuacja w skrócie wygląda tak, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego uznała skargę komitetu PiS za zasadną, a jego orzeczenie jest ostateczne. Na tej podstawie PKW podjęła uchwałę, na którą nie przysługuje już żaden środek prawny. Zgodnie z jej pkt. 1 sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego PiS ostatecznie zostało przyjęte przez PKW. W punkcie 2 PKW wskazała zaś, że jej rozstrzygnięcie jest związane z orzeczeniem Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, ale Komisja nie zamierza przesądzać, czy izba ta jest sądem. Niewątpliwie ten fragment jest dość nietypowy i wywołał wiele dyskusji wśród prawników i polityków. Zobaczymy, jak skończy się ten spór, bo wiemy choćby, że minister finansów poprosił PKW o interpretację uchwały, ale jeśli pyta pani o moje zdanie, to według mnie minister powinien wypłacić PiS pieniądze.

Pan nie ma wątpliwości co do ważności orzeczenia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych?

Nie mam wątpliwości, że należy uregulować status neosędziów oraz ich orzeczeń, a także, że z punktu widzenia państwa prawa najlepiej byłoby, gdyby w sprawach wyborczych orzekały osoby powołane w niekwestionowanej procedurze. Trudno byłoby mi jednak przyjąć koncepcję, w której mielibyśmy uznawać postanowienia Izby za nieistniejące. Niedawno przeglądałem statystyki dostępne na stronie SN – okazuje się, że IKNiSP od 2018 r. do końca listopada 2024 r. rozstrzygnęła kilkanaście tysięcy spraw. Wiele z nich dotyczyło protestów wyborczych, ale są też orzeczenia dotyczące np. skarg nadzwyczajnych, skarg kasacyjnych czy przewlekłości postępowań. Czy wszystkie te rozstrzygnięcia mielibyśmy teraz uznawać za nieistniejące? Poza tym śledzę uważnie wypowiedzi przedstawicieli rządu czy komisji kodyfikacyjnej i naprawdę nie słyszałem jeszcze zapowiedzi, że orzeczenia neosędziów zostaną uznane w ustawie za nieistniejące. Wszyscy zapewniają, że co do zasady będą one utrzymane w mocy, ale zostanie wprowadzona możliwość żądania wznowienia postępowania, jeśli strona kwestionowała obsadę sądu w roku postępowania. I ja się oczywiście zgadzam z takim podejściem, ale jak to się ma do narracji o nieistnieniu orzeczeń?

Gdyby jednak zwyciężył pogląd, że skarga PIS nie została rozpatrzona przez organ będący sądem, co nam grozi?

Zbyt łatwe sięganie do koncepcji orzeczeń nieistniejących w kontekście wyborów może być niebezpieczne. Zgadzam się z interpretacją, że uprzednie stwierdzenie przez SN ważności wyborów nie jest warunkiem skutecznego objęcia przez prezydenta urzędu. To raczej stwierdzenie nieważności jest konieczne, by ten proces zablokować lub złożyć prezydenta z urzędu. Niemniej, nie oznacza to moim zdaniem, że obecny kryzys nie wiąże się z żadnymi zagrożeniami.

Jakie zagrożenia pan widzi?

Jeśli PKW miałaby uznać w tej sprawie, że orzeczenie IKNiSP nie istnieje, to musiałaby też tak podchodzić do każdego późniejszego rozstrzygnięcia tego organu. Musimy przy tym pamiętać, że Sąd Najwyższy odgrywa ważną rolę w procesie wyborczym, bo sprawuje kontrolę nad legalnością działań PKW. Nie można więc wykluczyć, że systematyczne ignorowanie przez PKW wszystkich orzeczeń IKNiSP wydawanych w toku przygotowywania wyborów mogłoby ostatecznie skłonić izbę do stwierdzenia nieważności wyborów. Oczywiście, wtedy pojawią się głosy, że przecież ta uchwała byłaby nieistniejąca, ale od strony politycznej mielibyśmy katastrofalną sytuację, w które legitymacja nowego prezydenta była podważana przez znaczną część sceny politycznej i społeczeństwa.

Grudniowa uchwała PKW jest więc jasna?

Interpretuję tę uchwałę w następujący sposób. Zgodnie z Konstytucją PKW jako organ władzy publicznej musi działać na podstawie i w granicach prawa. Jeśli więc uchwała PKW została uchylona przez SN, to Komisja musiała sprawozdanie PiS przyjąć – i to zrobiła. Punkt drugi postrzegam raczej jako chęć podkreślenia, że uchwała PKW nie może być traktowana jako legalizacja statusu IKNiSP. PKW wykonuje swoje kompetencje ustawowe, a zadanie uregulowania skutków kryzysu w sądownictwie pozostawia innym organom. Moim zdaniem nie wpływa to jednak na skuteczność rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym uchwały.

PKW nie powinna więc ignorować uchwały?

Trudno zresztą oczekiwać od PKW, by ignorowała orzeczenia IKNiSP. Bo skoro PKW ma je ignorować, to czy mogą to też robić inne organy? Nie widziałem jakoś w mediach apeli polityków i ekspertów prawnych, aby np. władze sądów odmawiały wypłaty sum pieniężnych za przewlekłość zasądzonych na rzecz stron postępowań przez IKNiSP. Ze statystyk dostępnych na stronie SN wynika, że od stycznia do końca listopada 2024 r. IKNiSP rozpatrzyła ok. 400 takich spraw. Czy jak sądy honorują te orzeczenia i wypłacają sumy pieniężne, to legalizują bezprawie? A co z wyrokami, w których IKNiSP uchyla orzeczenia sądów powszechnych po rozpoznaniu skargi kasacyjnej lub nadzwyczajnej? I wracam jeszcze raz do tego, o czym już mówiłem – skoro PKW ma ignorować orzeczenia IKNiSP, to jak to się ma do zapowiedzi, że z reguły orzeczenia neosędziów pozostaną jednak w mocy? Swoją drogą, niektóre wypowiedzi polityków, zwłaszcza na temat przewodniczącego PKW i dwóch członków, którzy wstrzymali się od głosowania nad ostatnią uchwałą, uważam za niedopuszczalne w państwie prawa.

Powinniśmy znać skutki projektów przywracających praworządność

Nieuznawanie wyroków skrytykowała też Komisja Wenecka w ostatniej, grudniowej opinii na temat ustaw reformujących Trybunał Konstytucyjny. To chyba też pokazuje właściwy kierunek.

W przypadku wyroków tzw. neosędziów Komisja Wenecka zwróciła uwagę na potrzebę wprowadzenia odpowiednich procedur wznowieniowych, które powinny być tak ukształtowane, aby nie naruszyć pewności prawa i stabilności systemu prawnego. Jeśli zaś chodzi o TK, to Komisja rzeczywiście odniosła się do przepisów, które zakładają, że wszystkie wyroki tego organu wydane z udziałem wadliwie wybranych osób są nieważne i nie wywołują skutków przewidzianych w Konstytucji. Wskazała, że może to negatywnie wpłynąć na pewność prawa i za lepszą uznała możliwości wznawiania postępowań. Komisja przy tym powołała się właśnie na raport HFPC, w którym wskazaliśmy na potencjalne komplikacje. Stwierdzenie nieistnienia mogłoby prowadzić do „odżycia” niekiedy niesprawiedliwych i niekonstytucyjnych przepisów. Ale ten raport został sporządzony w czerwcu 2023 r., a więc jeszcze przed wyborami. Od tego czasu nie zaprezentowano nowej, kompleksowej analizy.

Takie skutki powinny być przeanalizowane odnośnie do każdej z propozycji mającej przywrócić praworządność?

Powinniśmy dysponować całościową analizą skutków, tak żeby np. parlamentarzyści w ogóle byli świadomi, nad czym głosują, a społeczeństwo wiedziało, jakie mogą być praktyczne konsekwencje przyjęcia określonych rozwiązań.

Co by dało stworzenie takiej szerokiej analizy, trochę białej księgi praworządności?

Umożliwiłoby to postawienie dokładnej diagnozy na temat skali naszych problemów z sądownictwem. Dopiero po postawieniu tej diagnozy jesteśmy w stanie dobrać odpowiednie środki do naprawy zaistniałych problemów.

Może nie ma takiej oceny, bo celem nie są prawdziwe reformy. Przykładowo w sporze o uchwałę PKW celem jest pozbawienie PiS subwencji, a w przypadku TK wyrzucenie wszystkich obecnych sędziów z TK, co poniekąd zasugerowała Komisja Wenecka?

W przypadku TK Komisja Wenecka skrytykowała plan wygaszenie kadencji wszystkich sędziów TK z mocy ustawy o zmianie Konstytucji. Według niej nie ma do tego podstaw, skoro 12 sędziów wybrano legalnie. Istniałoby ryzyko, że kiedyś ktoś w przyszłości postąpi podobnie. Uznała, że nie jest to konieczne, skoro w ciągu kilku najbliższych lat i tak można będzie wybrać wielu nowych sędziów na miejsca tych, którym skończy się kadencja.

Potrzebna szersza reforma konstytucyjna odpolityczniająca wybór sędziów TK

Koalicja, ale też rząd, który nie publikuje wyroków TK, nie uznaje w ogóle obecnego Trybunału. Tylko PiS zgłosił kandydatów na nowych sędziów.

Brak publikacji wyroków Komisja też skrytykowała. Komisja zauważyła również, że nie może dojść do dalszych działań, które będą skutkowały dalszym osłabianiem TK, jak właśnie np. wstrzymywanie się z obsadą wakatów w Trybunale. Nie rozumiem przyjętej strategii niepublikowania wyroków i pozostawienia nieobsadzonych wakatów. Rozumiem, że chodzi o to, żeby nie legitymizować tego Trybunału, ale do kiedy? Kiedy będziemy mogli uznać, że sytuacja w TK została naprawiona? Jak uda się uchwalić nową ustawę o TK, czy może dopiero, jak większość składu Trybunału będą stanowili sędziowie wybrani przez Koalicję?

Jeśli kadencje nie wygasną ustawowo, to co najmniej jeszcze dwa lata. By koalicja zyskała większość w TK, musi wybrać ośmiu z 15 sędziów. Nastąpi to dopiero po 30 stycznia 2027 r. Czy trzeba tyle czekać?

Zgodnie z Konstytucją kadencje sędziów TK są dziewięcioletnie. Wcześniejsze usunięcie sędziego z urzędu wymagałoby postępowania dyscyplinarnego. Jak już mówiłem, Komisja Wenecka sprzeciwiła się wygaszaniu kadencji nawet na drodze ustawy o zmianie Konstytucji. Podkreśliła, że „poszanowanie praworządności zakłada gotowość do przestrzegania zasad gry, bez względu na to, jak trudne mogą być te zasady, oraz do działania w granicach systemu konstytucyjnego w celu jego zmiany od wewnątrz”. Wydaje mi się jednak, że mimo wszystko wygaszenie kadencji na drodze ustawy o zmianie Konstytucji nie jest bezwzględnie niedopuszczalne.

W jaki sposób?

Taki mechanizm musiałby być częścią szerszej reformy konstytucyjnej nakierowanej na odpolitycznienie procedury wyboru sędziów TK. Moglibyśmy wtedy argumentować, że wygaszenie kadencji urzędujących sędziów nie jest wymierzone przeciwko określonym osobom, a więc nie ma charakteru instrumentalnego.

Był już taki przypadek?

Tak, w Armenii. Tam w ramach reformy Sądu Konstytucyjnego wprowadzono nowe zasady wyboru sędziów, wprowadzono też kadencyjność tych sędziów (wcześniej piastowali urząd do dnia osiągnięcia wieku przejścia w stan spoczynku) i jednocześnie wygaszono kadencję dotychczasowych sędziów, którzy orzekali dłużej, niż dopuszczały to nowe przepisy. Komisja Wenecka wskazywała, że nawet w takim przypadku powinny być jakieś przepisy przejściowe chroniące urzędujących sędziów, ale Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że takie działanie było dopuszczalne. Zwrócił uwagę na szczególną pozycję sądu konstytucyjnego, zasięgnięcie opinii Komisji Weneckiej, na brak jakiegoś ryzyka, że mogą tam wchodzić w grę jakieś niecne intencje w postaci chęci ograniczenia niezależności sądu konstytucyjnego. Wydaje się, że po części te argumenty mogłyby też uzasadniać wygaszenie kadencji sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Obecnie kandydatów wskazuje Sejm. Ma pan jakąś propozycję?

Należałoby odebrać Sejmowi monopol na wybór wszystkich sędziów i przyznać kompetencję do wyboru jakiejś liczby sędziów także innym organom, np. prezydentowi, Senatowi, jakimś organom niepolitycznym. Trzeba byłoby też wprowadzić realne procedury konkursowe, kryteria oceny kandydatów na sędziów. To są jednak szczegóły, chodzi zaś o propozycję kompleksowej reformy konstytucyjnej, która rzeczywiście wprowadzi realne zmiany wadliwej procedury. A tego brakuje.

To byłby taki reset konstytucyjny. Myśli pan, że znalazłaby wystarczające poparcie polityczne?

Takiej zmiany bym bronił.

Dziś pan i Fundacja uchodzicie za głównego krytyka poczynań koalicji.

Nie wydaje mi się, abyśmy rzeczywiście byli głównymi krytykami. Uważam, że organizacje pozarządowe i prawnicy uczestniczący w debatach publicznych na różne istotne tematy powinni kierować się rzetelną interpretacją przepisów prawa, a nie sympatiami czy antypatiami politycznymi. Oczywiście, nikt nie jest nieomylny i często określone przepisy mogą być różnie interpretowane przez różne osoby. Jeśli jednak środowiska prawnicze wychodziłyby z założenia, że każde działanie rządu może być usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami albo że nie należy głośno krytykować określonych posunięć władz, bo to mogłoby sprzyjać powrotowi PiS do władzy, to jaka byłaby nasza wiarygodność?