Przebieg pandemii koronawirusa pokazuje, jak ważne jest posiadanie własnego, niezależnego od dostaw z zewnątrz potencjału produkcyjnego do strategicznych zasobów. W Polsce należy więc stworzyć listę obszarów zdolności wytwórczych, niezbędnych do funkcjonowania państwa w czasie pokoju, kryzysu i wojny. Położenie RP i zagrożenie ze wschodu powoduje, że na czele tej listy musi znaleźć się sprzęt wojskowy. Przyjęcie takiego podejścia będzie wymagało zmiany polityki zakupowej i przykładania większej wagi do rozbudowy własnych zdolności. Podstawy ku temu tworzy przyjęta niedawno Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP, ale jej zapisy muszą zostać uszczegółowione i wcielone w życie.
Zamknięte granice i faktyczne wstrzymanie dużej części ruchu międzynarodowego – to, co jeszcze kilka tygodni temu wydawało się wręcz niemożliwe, dziś staje się rzeczywistością. Pandemia koronawirusa pokazała, że kraje muszą dysponować własnym potencjałem dostaw wyposażenia, niezbędnego w sytuacjach kryzysowych. Polska, położona na granicy zewnętrznej NATO i UE, powinna mieć więc możliwości produkcji nie tylko sprzętu ochronnego i medycznego, ale także, a może przede wszystkim, uzbrojenia i wyposażenia wojskowego. Pandemia pokazała bowiem, że w czasie kryzysu zagraniczne źródła dostaw są mocno zagrożone i nie można tylko na nich (czy głównie na nich) polegać.
Trzeba podkreślić, że pandemia, która w zasadzie „zatrzymała Europę i USA w miejscu” w zasadzie nie została wykorzystana do podjęcia agresywnych działań przez podmioty państwowe, a i tak stanowiła niespotykane zagrożenie. Co byłoby, gdyby do zagrożenia wirusem doszły działania hybrydowe, np. zakrojone na szeroką skalę cyberataki na międzynarodową infrastrukturę transportową, czy inne działania (włączając użycie sił zbrojnych) blokujące szlaki dostaw? Sytuacja mogłaby jeszcze się pogorszyć, a przecież powtórzenia takiego kryzysu – i jego wykorzystania – nie można wykluczyć. Polska jako państwo na wschodniej flance NATO musi być gotowa do zachowania gotowości obronnej państwa w wypadku zakłóceń transportu i innych nieprzewidzianych problemów na arenie międzynarodowej (niekoniecznie związanych z chorobami zakaźnymi, ale mogących mieć podobne skutki).
To z kolei zmusza do przemyślenia całego procesu zakupów dla Sił Zbrojnych RP i zmiany roli krajowego przemysłu. Niezbędna jest systemowe i strukturalne uwzględnienie budowy własnych zdolności w systemie zakupów. Notabene, pewne podstawy do takich rozwiązań tworzy przyjęta niedawno Strategia Bezpieczeństwa Narodowego, ale muszą one zostać wdrożone i uszczegółowione w rozwiązaniach prawnych i aktach wykonawczych. Sprawa jest pilna.
Obecny kryzys unaocznił, że w sytuacji zagrożenia, niezależnie od jego charakteru występuje co najmniej kilka czynników powodujących, że należy polegać przede wszystkim na własnym potencjale, pozostającym pod narodową kontrolą. Z kolei tam, gdzie jest to obiektywnie niemożliwe – tworzyć w ramach współpracy przemysłowej własne zdolności do wsparcia eksploatacji, współprodukcji i modernizacji pozyskiwanego zza granicy sprzętu, a nie decydować się na pozornie „proste” zakupy z półki, bez transferu technologii. Odpowiednie połączenie rozwoju własnych, w pełni suwerennych zdolności oraz właściwie rozumianej i realizowanej współpracy przemysłowej to szansa na budowę nowoczesnego potencjału da podstawy do rozbudowy gospodarki, ale i możliwości reagowania w sytuacjach kryzysowych.
Jeśli mowa o kryzysach i ich skutkach, to sytuacja wywołana pandemią koronawirusa mimo wszystko znacznie różni się od tej spowodowanej zagrożeniem hybrydowym, celowym oddziaływaniem innego państwa np. w formie cyberataków, nie mówiąc już o niebezpieczeństwie otwartego konfliktu. Mimo wszystko, przebieg pandemii obrazuje kilka wspólnych cech, jakie można przypisać różnym sytuacjom kryzysowym.
Nieprzewidywalność
Jeszcze pod koniec 2019 roku nic nie wskazywało, że koronawirus stanie się czynnikiem, który w dużym stopniu zdefiniuje postępowanie większości (jeśli nie wszystkich) państw na świecie. Większość obserwatorów, ale i decydentów zakładała, że epidemia skupi się przede wszystkim w Azji, podobnie jak wcześniejsze SARS i MERS, a jej wpływ na wydarzenia w Europie i Ameryce Północnej będzie co najwyżej ograniczony. Prawie nikt, może poza częścią epidemiologów, nie przypuszczał, że wirus rozprzestrzeni się w tak dynamiczny i zaskakujący sposób.
To zmusiło poszczególne państwa do podjęcia szeregu bezprecedensowych kroków, na które de facto nikt nie był przygotowany. Strefa Schengen w ciągu kilkunastu dni stała się strefą zamkniętych granic. Polska, która podjęła decyzję o zamknięciu granic jako pierwsza, była zmuszona rozmieścić na nich żołnierzy, bo służby MSWiA nie byłyby w stanie podjąć się takiego zadania. A ruch lotniczy, uznawany za krwioobieg i koło napędowe gospodarki, niemal zamarł, poza lotami ewakuacyjnymi i przeznaczonymi do transportu (głównie sprzętu medycznego). Wreszcie, czasowo wprowadzono ograniczenia w przemieszczaniu się również wewnątrz państw, zamykając całe gałęzie gospodarki.
To pokazuje, że sytuacje kryzysowe mogą rozwijać się w sposób nieprzewidywalny i bez żadnej kontroli. To samo dotyczy innych niebezpieczeństw – konwencjonalnych zagrożeń militarnych, ale też zagrożeń podprogowych, hybrydowych – działań poniżej progu wojny, które mogą wywoływać np. migrację ludności, panikę, czy blokowanie systemów transportowych. Jednocześnie naturalną reakcją poszczególnych państw, w wypadku tego rodzaju zagrożeń są blokowanie granic, aby ograniczyć rozprzestrzenianie się kryzysów, po drugie – bezwzględna ochrona własnych interesów i obywateli. To w naturalny sposób powoduje, że trzeba dbać o własny – niezależny od innych – potencjał. Z nieprzewidywalnością kryzysów wiąże się też ich masowy charakter. Aby być nań przygotowanym, trzeba zawczasu zbudować odpowiedni potencjał do mobilizacji całej gospodarki.
Zagrożone łańcuchy dostaw
Każda sytuacja, która powoduje ograniczenia w ruchu transgranicznym, tak jak pandemia koronawirusa (ale nie tylko) stanowi ogromne zagrożenie dla międzynarodowych łańcuchów dostaw. Mówiąc wprost – może się zdarzyć tak, że w wyniku sytuacji kryzysowej dostęp do dostaw z zewnątrz sprzętu ochronnego, ale i uzbrojenia lub amunicji, czy nawet części zamiennych zostanie odcięty.
Może do tego dojść nawet wbrew woli zagranicznego kontrahenta lub państwa-dostawcy. Wystarczy, że będzie ono zmuszone do wprowadzenia ograniczeń w przemieszczaniu się lub zakłady zostaną unieruchomione z powodów, na które strony umowy nie mają wpływu. Możliwe jest też, że ograniczenia zostaną wprowadzone w państwach tranzytowych. Pandemia koronawirusa wpłynęła już zresztą na funkcjonowanie niektórych, globalnych przedsiębiorstw z branży zbrojeniowej, zmuszając do przynajmniej czasowego zatrzymania produkcji.
Co więcej, poszczególne państwa będąc pod presją kryzysu, mogą podjąć decyzje o wstrzymaniu dostaw, jeśli same będą czuły się zagrożone. Podobne sytuacje – dotyczące oczywiście nie broni, ale sprzętu medycznego, np. maseczek – zdarzały się wielokrotnie w trakcie obecnej pandemii koronawirusa. Jeżeli mówimy o dostawach uzbrojenia, sprzętu wojskowego, potencjalny agresor może wywierać presję na państwa-dostawców, by te wstrzymały przekazywanie sprzętu, również za pomocą oddziaływania na społeczeństwo państwa-dostawcy. Taka sytuacja znana jest choćby z polskiej historii – z wojny polsko-bolszewickiej, kiedy dostawy do Polski blokowane były przez strajkujących dokerów. W kryzysie lub w sytuacji zagrożenia może zdarzyć się tak, że Polska zmuszona będzie polegać głównie na własnym potencjale. O ile trudno oczekiwać, by wszystkie systemy uzbrojenia były w całości produkowane w kraju, to zdolności ich utrzymania (a więc posiadanie odpowiedniej dokumentacji i potencjału), wreszcie – produkcji amunicji czy kluczowych komponentów są niezbędne również tam, gdzie dostawcą jest partner zagraniczny.
Masowość sytuacji kryzysowych
Trzecim elementem, który wystąpił podczas pandemii koronawirusa, i który – w pewien sposób – może pojawić się również w trakcie zagrożenia militarnego, jest masowy i powszechny charakter zagrożenia. W czasie pandemii spowodował on, że nawet bogate, rozwinięte państwa europejskie, dysponujące systemami obrony cywilnej wyczerpały swoje zasoby środków ochronnych i musiały podjąć wysiłek „mobilizacyjny”. Polegał on zarówno na przyspieszeniu produkcji sprzętu za pomocą własnego przemysłu (czy nawet zaangażowania ludności), ale i zwiększeniu importu (często konkurując z innymi państwami i akceptując pewne ryzyko, jeśli chodzi o wymogi jakościowe).
Jak ma się to do sytuacji konfliktu zbrojnego? Doświadczenia zdecydowanej większości konfliktów po II wojnie światowej, a zwłaszcza tych, w których używa się broni precyzyjnej, wskazują na większe, niż przewidywano zużycie amunicji. Dość powiedzieć, że nawet działając w warunkach panowania w powietrzu, siły europejskich państw NATO prowadzące działania nad Libią w 2011 roku borykały się z dużymi brakami środków precyzyjnego rażenia. Co byłoby, gdyby nie korzystały z bezpiecznych baz i niezagrożonych dostaw, a były na całym terytorium zagrożone oddziaływaniem nieprzyjaciela?
Wnioski nasuwają się same – niezbędne jest posiadanie własnego potencjału, pozwalającego w szybkim tempie zwiększyć produkcję, także w sytuacji kryzysowej, jeszcze przed wybuchem wojny, a także zapewniającego jeszcze w czasie pokoju dostawy kosztowo-efektywnych, skutecznych środków bojowych. W miarę możliwości niezależne od zewnętrznych czynników i jednocześnie oparte o nowoczesne technologie, aby spełniać wymogi współczesnego pola walki. Oczywiście dotyczy to nie tylko nowoczesnej amunicji, czy środków przenoszenia uzbrojenia, ale też systemów zapewniających świadomość sytuacyjną – bezzałogowców, optoelektroniki, wreszcie łączności i kryptografii. Tylko duże nasycenie produkowanym w kraju nowoczesnym sprzętem daje szanse przetrwania w sytuacji kryzysu.
Polska i zakupy MON a sytuacje kryzysowe
Wnioski z pandemii zmuszają do przemyślenia obecnej polityki zakupowej resortu obrony. Istnieją bowiem instrumenty pozwalające na ustanowienie w kraju odpowiedniego potencjału. Mowa o trybie „szczególnego interesu bezpieczeństwa państwa”, pozwalającego wyłączyć konkurencję i kierować zakupy do krajowych przedsiębiorstw.
W praktyce jednak stosowanie tzw. PIBP napotyka na wiele problemów. Aby ten tryb mógł być zastosowany, każdorazowo niezbędna jest indywidualna ocena podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Jeśli nawet jest przeprowadzona, to dotyczy ona danego postępowania (np. na zakup sprzętu, czy na realizację pracy rozwojowej), a nie całego cyklu życia. Dochodzi więc do sytuacji, w których przemysł otrzyma fundusze na rozwój danego systemu uzbrojenia, ale już nie na wprowadzenie go do produkcji (co czyni prace B+R nieopłacalnymi), lub też, nawet po zakupie niewielkiej partii danego sprzętu, do wsparcia eksploatacji, modernizacji czy nawet pozyskiwania kolejnych dopuszcza się inne firmy. Tym bardziej że samo finansowanie prac rozwojowych jest dysfunkcyjne, przez co MON z reguły nie wydaje większości funduszy zaplanowanych na ten cel.
To wszystko powoduje, że prace rozwojowe się wydłużają, a opłacalność ich prowadzenia staje się wątpliwa. Z kolei wojsko, zniecierpliwione oczekiwaniem na dostawy od polskich firm w końcu decyduje się na zakup gotowych rozwiązań „z półki”, w pilnej potrzebie operacyjnej. Potem trzeba wydawać jeszcze większe pieniądze na ich eksploatację i modernizację, i zwykle te pieniądze nie wzmacniają polskiej bazy przemysłowej, tylko zagraniczną.
Wyjściem mogłoby tutaj być systemowe stosowanie trybu podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa – co do zasady, a nie jako wyjątek i w całym cyklu życia. To wymaga jednak rozwiązań szerszych niż tylko wewnętrzne przepisy resortu obrony narodowej – być może ustawowego zdefiniowania kluczowych technologii, jak całkiem niedawno uczynili to Niemcy (poszerzając zakres stosowania PIBP m.in. do zdolności, potrzebnych do wykonywania zobowiązań sojuszniczych, ale i działań kryzysowych), albo nawet ujęcia określonych obszarów w dokumentach strategicznych. Takie rozwiązanie sugerował niedawno w wywiadzie dla Defence24.pl gen. broni rez. Mirosław Różański, odnosząc się do niedawno podpisanej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego. Mogłoby to być również elementem szerszej reformy systemu pozyskiwania uzbrojenia, która na pewno będzie wymagać zmian ustawowych.
SBN a ochrona interesów państwa
Choć Strategia Bezpieczeństwa Narodowego nie zawiera bezpośrednich zapisów obligujących do stosowania wyłączenia konkurencji czy trybu PIBP pozwalającego na tworzenie własnych zdolności, to jednak jej treść daje podstawy do stosowania takich rozwiązań. Musi to jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w innych, bardziej szczegółowych aktach prawnych, i dokumentach strategicznych, regulujących te kwestie w sposób systemowy.
Strategia zawiera bowiem następujące zapisy, odnoszące się do przemysłu obronnego:
2.17 Wzmocnić koordynację międzyresortową na rzecz rozwoju zdolności krajowej bazy przemysłowej i technologicznej w obronności, zgodnie z potrzebami bezpieczeństwa państwa, obejmującymi m.in. selektywne uruchamianie działań na rzecz mobilizacji gospodarki i potrzeb Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
2.18 Uwzględnić w ramach systemu rezerw strategicznych potrzeby wynikające ze zmian środowiska bezpieczeństwa.
2.19 Zwiększać zdolności w zakresie kryptologii, wytwarzania urządzeń telekomunikacyjnych wyposażonych w moduły kryptograficzne złożone z produkowanych w Polsce podzespołów mikroelektronicznych i własnego oprogramowania.
2.20 Zbudować zdolności do rozwoju technologii oraz do produkcji zasobów strategicznych w czasie pokoju, kryzysu i wojny – Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP
Szczególnie ostatnie punkty mówią wprost o konieczności budowy krajowych zdolności technologiczno-produkcyjnych, jeśli chodzi o systemy kryptologiczne, dysponujące krajowym oprogramowaniem, a także „strategiczne zasoby”. Do tych ostatnich z pewnością należy uzbrojenie, w tym precyzyjne, oparte – podobnie jak systemy kryptograficzne – o rozwiązania, które są pod krajową kontrolą i które można modyfikować w ramach rozwoju zagrożeń. Z kolei dwa pierwsze punkty mówią o mobilizacji gospodarki i budowie rezerw – dotyczy to naturalnie także sprzętu wojskowego. Trzeba jednak pamiętać, że – uwzględniając specyfikę sytuacji kryzysowych – o mobilizację będzie najłatwiej, jeśli mówimy o potencjale będącym pod krajową kontrolą.
Co dalej?
Pandemia koronawirusa, która na nowo zdefiniowała działalność wielu sektorów gospodarki, powinna skłonić do przemyślenia również polityki zakupów sprzętu wojskowego i uzbrojenia. Przebieg obecnego kryzysu pokazał, jakie znaczenie mają własne zdolności produkcyjne.
Oczywiście nie jest tak, że potencjał zbuduje się „z dnia na dzień”, są też obszary, gdzie konieczna jest współpraca z partnerami zagranicznymi. Nawet jednak jeśli tak jest w istocie, zakupy powinny być połączone z – stopniową, ale konsekwentną – budową krajowych zdolności do utrzymania, modernizacji, i produkcji/współprodukcji krajowego sprzętu.
Musimy jednak pamiętać, że Polska już dziś posiada w wielu obszarach potencjał do dostarczania nowoczesnych rozwiązań, a jednak MON i wojsko nie sięgają po nie, wybierając „drogę na skróty” poprzez zakupy bez transferu technologii gotowego już i eksploatowanego sprzętu za granicą. Dzieje się tak z różnych przyczyn, w tym niechęci do przeprowadzania procesu wdrożenia z całym cyklem badań, wymagającego większego wysiłku niż zakupy „z półki” i obarczonego na początku pewnym ryzykiem, ale jednocześnie tworzącego długofalowe zdolności, dającego autonomię, niezbędną w sytuacji kryzysu i gospodarcze korzyści. Przebieg pandemii jeszcze bardziej uwypukla te potrzeby. Oczywiście będzie to długotrwały proces, ale system bezpieczeństwa zawsze buduje się ewolucyjnie i na lata.
Zgodnie z treścią SBN należy „Stworzyć warunki, aby polski przemysł obronny, niezależnie od formy własności, realizował długofalowe potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w tym poprzez wdrożenie wyników prac badawczo-rozwojowych.”. Teraz te założenia trzeba realizować, aby stanowiły one systemową podstawę całego procesu modernizacji.
