„Nie możemy w nieskończoność dokładać nowych zadań i wydatków”. Minister finansów mówi o priorytetach rządu

Magdalena Rzeczkowska, minister finansów: Mamy ustawę budżetową na 2023 r. To jest zamknięty akt prawny, w którym każdy może zobaczyć, jakimi środkami dysponują wszyscy dysponenci. Polecam lekturę tego dokumentu.

Czyli jak ktoś chce wydawać więcej, to musi na to znaleźć sobie pieniądze?

Dokładnie tak – jeśli dysponent budżetowy proponuje wzrost wydatków, to powinien wskazać jego źródła finansowania.

Licytacja wyborcza już się jednak zaczęła. Kampania rozkręca się coraz mocniej. Czy obawia się pani w tym kontekście o stabilność finansów publicznych?

Nie mam takich obaw. Priorytety w polityce budżetowej są jasno określone. To przede wszystkim szeroko pojęte bezpieczeństwo. Po pierwsze bezpieczeństwo w wymiarze militarnym, czyli zwiększenie wydatków na rozwój i modernizację polskiej armii. Mówimy o nakładach rzędu 3 proc. PKB plus to, co zostanie wydane z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych.

Drugim filarem bezpieczeństwa jest szeroko pojęta transformacja energetyczna – inwestycje w energetykę jądrową czy odnawialne źródła energii, ale także w infrastrukturę. To istotne także z punktu widzenia wzrostu PKB, bo inwestycje publiczne będą go w tym roku wspierały i chociaż wiemy, że wzrost gospodarczy będzie niewielki, to jednak będzie.

Kolejny element to konieczność zapewnienia Polakom bezpieczeństwa w odpowiedzi na kryzysy, z którymi mierzymy się nieprzerwanie od trzech lat – pandemią, kryzysem energetycznym i wojną za naszą wschodnią granicą. Przygotowaliśmy w tym obszarze cały pakiet działań osłonowych od tarczy antyinflacyjnej aż po dopłaty do wszelkich źródeł energii i ciepła. Mamy w tym roku tarczę energetyczną i gazową. To duże wyzwania dla budżetu i spółek, które dostarczają energię.

Z tego, co pani mówi, wynika, że wyborczych cukierków do rozdania za wiele nie ma, bo trzeba sobie wciąż radzić z bieżącym zarządzaniem kryzysowym.

Mam nadzieję, że nie czekają nas już żadne niespotykane, jak i nieprzewidziane zdarzenia kryzysowe. Mamy już pewnego rodzaju stabilizację globalnych cen energii czy żywności. Te ceny mają już nawet tendencję spadkową. Inflacja jest nadal oczywiście wyzwaniem, ale również mam nadzieję, że mamy do czynienia ze stabilizacją, a za chwilę spadkiem dynamiki cen. To nie jest moja opinia, tylko najbardziej kompetentnej w tym obszarze instytucji, czyli Narodowego Banku Polskiego.

Dwa pierwsze miesiące roku przyniosły nam najprawdopodobniej inflacyjny szczyt. Ten wzrost był wynikiem wycofania części tarczy antyinflacyjnej czy następujących zazwyczaj na początku roku podwyżek różnego rodzaju opłat administracyjnych. To, że wbrew wcześniejszym prognozom inflacja nie przekroczyła 20 proc., daje jakieś powody do zadowolenia, chociaż nadal inflacja jest zdecydowanie za wysoka. Od marca powinna jednak zacząć dosyć szybko spadać. Patrząc obecnie także na konsensus prognoz ekonomistów dla Polski widać, że w tym roku średnioroczna inflacja może wynieść około 12 proc. i to będzie wyraźnie niższy poziom niż 14,4 proc. w 2022 r.

Pojawiają się jednak także zupełnie nowe pozycje budżetowe jak choćby kredyt 2 proc., do którego zresztą kierowany przez panią resort podszedł dość sceptycznie.

To jest projekt, który również wpisuje się w szeroko pojęte bezpieczeństwo Polaków i dotyczy potrzeby zapewnienia im miejsca do życia. Tego typu inicjatywy są dyskutowane i finansowanie też się znajduje. Dlatego nie obawiam się o stan finansów publicznych, bo mimo kryzysów, przez które przechodziliśmy, polska gospodarka nie została istotnie osłabiona. Nasza gospodarka nie tylko ma stabilne fundamenty, ale jest też elastyczna, przedsiębiorcy bardzo elastycznie dostosowują się do sytuacji i zmian.

Wydatkowa dyscyplina

Jeśli faktycznie Eurostat potwierdzi, że nasz ubiegłoroczny deficyt wyniósł ok. 3 proc. PKB, jak prognozuje MF, to biorąc pod uwagę skalę zagrożeń, byłby to wynik znacznie niższy od przewidywań pani resortu. Tylko że problemem jest niekontrolowany wzrost wydatków, który może przynieść kampania wyborcza na kolejne lata.

Oczywiście można mówić, że inflacja nam pomogła w ubiegłym roku, ale trzeba pamiętać, że ona wiąże się też z bardzo dużym wzrostem wydatków np. na waloryzację rent i emerytur, powoduje presję płacową w państwowej sferze budżetowej, podnosi koszty obsługi długu publicznego czy powoduje konieczność indeksowania innych wydatków. Na pewno na naszą siłę fiskalną niebagatelny wpływ ma także to, jak bardzo udało się w ostatnich latach uszczelnić system podatkowy. Stabilne finanse pozwalają nam na realizację strategii rządu w tych obszarach, o których wspomniałam, czyli bezpieczeństwa militarnego, energetycznego oraz bezpieczeństwa polskich rodzin, co wiąże się z utrzymaniem programów socjalnych czy możliwością pochylenia się nad kwestią mieszkaniową, a więc wspomnianym kredycie 2 proc. i mechanizmem oszczędzania na wkład własny, czy wsparciem osób niepełnosprawnych i ich opiekunów.

Dzisiaj nikt nie będzie polemizował ze wzrostem wydatków na armię czy transformację energetyczną, natomiast wyborcy – do czego przyzwyczaili ich politycy – mogą oczekiwać bardziej namacalnych obietnic i wymiernych korzyści dla swoich budżetów domowych. MF w opinii do projektu wprowadzającego kredyt 2 proc. napisało wprost: „niestety w najbliższych latach nie ma przestrzeni na nowe wydatki ponoszone z budżetu państwa”. Jak należy rozumieć to podejście w kontekście choćby kampanii wyborczej?

To ze strony mojego resortu pewna forma mobilizacji dysponentów budżetowych. Chodzi o to, żeby poszczególni ministrowie, kiedy proponują jakieś nowe projekty czy rozwiązania, najpierw zrobili przegląd swoich części budżetowych. Dysponent powinien wskazać jaki problem zamierza rozwiązać, jakie inne narzędzia w danym obszarze już funkcjonują, jak one działają i odpowiedzieć na pytanie, czy wprowadzając nowe narzędzie, nie powinniśmy jakiegoś innego wycofać. Do tego dysponent powinien też wskazać źródło finansowania. Nie możemy w nieskończoność dokładać nowych zadań i wydatków. Wiemy, jakie są priorytety i na nie muszą się znaleźć pieniądze. Jeśli chcemy realizować inne projekty, to musimy zastanowić się nad efektywnością takich wydatków i szukać finansowania.

500 plus bez zmian

Jest pani o to często pytania, ale teraz w kontekście opinii MF, że nie ma przestrzeni na nowe wydatki, należy także rozumieć, że nie ma przestrzeni na waloryzację 500 plus czy dodatkowe świadczenia dla emerytów?

Jeśli chodzi o 13. i 14. emeryturę to tutaj nie ma o czym mówić. Pierwsze świadczenie już jest prawem, a drugie zaraz nim będzie. Na te transfery pieniądze się znajdą. Jeśli zaś chodzi o waloryzację innych świadczeń w tym 500 plus, to ten temat faktycznie odżywa co jakiś czas.

I to będzie prawdopodobnie jedna z osi kampanii wyborczej.

Jestem tego świadoma, natomiast uważam, że na temat wsparcia polskich rodzin trzeba spojrzeć szerzej. Obecnie nie ma żadnych prac nad waloryzacją 500 plus. Nie prowadzimy rozmów, w jakiej skali i czy zwiększać świadczenie. Trzeba natomiast przeanalizować cele, jakie ten program miał zrealizować. Bezsprzeczne jest, że udało się dzięki niemu ograniczyć skalę ubóstwa wśród dzieci i przeznaczyć więcej środków na ich rozwój. Dlatego być może należy podjąć dyskusję, jak w najbliższych latach ten program ma wyglądać.

Może warto jednak pokusić się o wprowadzenie jakiejś formy kryterium dochodowego?

Ja tego nie chcę przesądzać. To jest pytanie do ekspertów od demografii czy polityki społecznej.

Jeśli jednak świadczenie będzie traciło swoją siłę nabywczą, to siłą rzeczy jego pozytywny efekt na ograniczanie ubóstwa też będzie malał.

Trzeba jednak pamiętać, że program 500 plus to niejedyny transfer do polskich rodzin i niejedyny element wzrostu ich dochodów. Chociaż ze względu na inflację mamy dzisiaj realny spadek płac czy wartości świadczeń, to jednak budżetom gospodarstw domowych istotnie pomogły zmiany podatkowe – obniżka PIT do 12 proc., wzrost kwoty wolnej od podatku do 30 tys. zł czy podwyższenie progu podatkowego do 120 tys. zł. W tym roku około 15 mln podatników otrzyma zwrot podatku dochodowego w wysokości blisko 18 mld zł. Dlatego na transfery społeczne musimy patrzeć szerzej i uwzględniać w dyskusji o waloryzacji świadczenia 500 plus.

Czy jest w rządzie jakakolwiek rozmowa o 15. emeryturze? Ten temat pojawia się w medialnych spekulacjach.

Nie, nie rozmawiamy o tym.

Nie martwi panią, że wypłata dodatkowego świadczenia emerytalnego będzie finansowana z Funduszu Rezerwy Demograficznej i to w wysokości 5 mld zł?

To efekt poszukiwania finansowania dla wypłaty tego świadczenia i szukaliśmy tutaj różnych źródeł.

Moje pytanie zmierzało jednak do tego, czy to jest już ten moment i taki cel, na jaki gromadzimy pieniądze w FRD?

Nie zgadzam się z narracją, że uszczuplamy pieniądze przyszłych emerytów. Te 5 mld zł z FRD to jest pożyczka, a Fundusz będzie uzupełniany. To nie jest pierwszy raz, kiedy następuje wypłata z FRD.

I wbrew temu, co się słyszy, czy czyta w mediach, tego typu pożyczki są zwracane. Przykładowo w 2019 r. na wypłatę 13. emerytur pożyczyliśmy z FRD prawie 9 mld zł. I oddaliśmy te pieniądze ze środków budżetu państwa. To wyrównanie środków doprowadziło do umorzenia pożyczki. Umorzono ją, bo jej równowartość została zwrócona.

Energetyczna osłona do zmiany

Czy wszystkie działania osłonowe związane z tarczami energetycznymi, gazowymi i innymi instrumentami, które łagodzą wzrost cen nośników energii, będą funkcjonowały także w 2024 r.? Czy też ceny energii, gazu czy ciepła zostaną już poddane procesom rynkowym?

Musimy obserwować ceny surowców energetycznych, patrzeć czy się stabilizują, spadają i na tej podstawie podejmować decyzje. Wydaje się, że będzie można myśleć o wycofaniu albo chociaż przemodelowaniu tych instrumentów osłonowych. Dyskusja na ten temat toczy się już zresztą i w Komisji Europejskiej, i na forum Rady Ecofin, czyli unijnych ministrów finansów. Rozmawiamy o przyszłych ramach fiskalnych i zasadach, na jakich powinien być konstruowany budżet 2024 r. KE wskazuje państwom członkowskim, że ze względu na stabilizację rynku energii i surowców, zasadne powinno być przemyślenie kształtu mechanizmów redukujących wzrosty cen energii i chroniących obywateli czy przedsiębiorców. Z drugiej strony mówimy też o tym, że jeżeli sytuacja będzie wymagała utrzymania działań osłonowych, to powinny być one bardziej celowane i dotyczyć najsłabszych grup społecznych czy konkretnych odbiorców. Za wcześnie na jakiekolwiek decyzje, ale temat jest już w agendzie dyskusji na forum UE.

Co z opłatą solidarnościową, którą u nas nazywaliśmy w ubiegłym roku podatkiem od nadmiarowych zysków?

Nie chciałabym, abyśmy ten instrument nazywali podatkiem, to będzie pewnego rodzaju opłata czy też składka. Instrument został przyjęty decyzją UE i każdy kraj członkowski jest zobowiązany wprowadzić ten element jako część szerszego pakietu osłonowego dotyczącego rynku energii. W Polsce mamy już częściowo wdrożone rozwiązania w ramach tarczy energetycznej. W tej chwili trwają prace nad przygotowaniem opłaty. Potrzebujemy jeszcze kilku tygodni, aby zaprezentować konkretny projekt. Musimy jednak pamiętać, że opłata dotyczy branż z szeroko pojętego sektora energetycznego czy surowcowego, na które liczymy w kontekście transformacji energetycznej. Dlatego konstruując ją, musimy uwzględnić plany inwestycyjne spółek i nie doprowadzić do sytuacji, w której nie będą mogły ich zrealizować. Każdy kraj UE tak robi.

Konsolidacja za rok

Na czym będzie polegała zapowiedziana przez premiera Mateusza Morawieckiego konsolidacja finansów publicznych? Jej główny element to włączenie do budżetu państwa wszystkich pozabudżetowych funduszy z Banku Gospodarstwa Krajowego?

Na razie pracujemy analitycznie, w jakim zakresie dokonać tej konsolidacji. Na pewno nie będzie ona polegała na likwidacji pozabudżetowych funduszy, którymi obecnie zarządza BGK, a takie informacje pojawiły się w przestrzeni publicznej. Celem jest przejęcie w ciężar budżetu państwa wydatków tych funduszy. Będą one wciąż realizowały swoje cele i swoje wcześniejsze zobowiązania.

O których funduszach rozmawiamy, bo ich jest obecnie bardzo wiele?

Chodzi o największe pozycje, czyli Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 czy Fundusz Pomocy Ukrainie. W sprawie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych wydaje się, że on będzie funkcjonował na dotychczasowych zasadach, bo w tym obszarze potrzebujemy elastycznego narzędzia. Przyglądamy się też pozostałym funduszom, jak dalece można ich wydatki włączyć w budżet centralny. Kluczowym elementem dla naszych rozważań jest kwestia progów ostrożnościowych z ustawy o finansach publicznych i konstytucji, które wymuszają konkretne działania, jeśli państwowy dług publiczny przekroczy 55 i 60 proc. PKB. Obecnie pozabudżetowe fundusze nie są wliczane do państwowego długu publicznego, a uwzględnia je dług sektora instytucji rządowych i samorządowych obliczany według unijnej metodologii. Konsolidacja wpłynie na wzrost państwowego długu publicznego. Musimy więc przeprowadzić ten proces w taki sposób, aby w kolejnych latach ten dług nie zbliżył się i nie zagroził przekroczeniem progów ostrożnościowych.

Kiedy proces konsolidacji miałby się rozpocząć?

Wszystkie zmiany zaczęłyby się dopiero od 2024 r. i byłby to proces stopniowy. Konsolidacja jest też odpowiedzią na utyskiwania, że poza kontrolą parlamentu chowamy jakieś środki publiczne i ukrywamy je w różnych funduszach. Wszystkie liczby są znane, bo co kwartał je raportujemy do Eurostatu. Trzeba też uczciwie powiedzieć, że w ubiegłym roku deficyt całego sektor instytucji rządowych i samorządowych, czyli właśnie z uwzględnieniem m.in. funduszy pozabudżetowych, wyniósł najprawdopodobniej między 3 a 3,5 proc. PKB, czyli znacząco mniej niż nasze prognozy, które mówiły o 4,7 proc. PKB. Dług publiczny też będzie nieco niższy, niż przewidywaliśmy, bo wyniesie poniżej 50 proc. PKB. Wszystkie fundusze pozabudżetowe wynikają z ustaw, które zostały zaakceptowane przez parlament. Takie fundusze są też w innych krajach np. w Niemczech.

Pani minister, żeby uściślić: Krajowy Fundusz Drogowy i Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych zostają w BGK, do budżetu włączane są Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, Fundusz Pomocy Ukrainie oraz ewentualnie mniejsze pozycje wydatkowe?

Tak ten plan powinien wyglądać i jeszcze raz podkreślę – funduszy nie likwidujemy, ich wydatki pojawią się jako pozycje w budżecie państwa.

Co z obligacjami, które zostały wyemitowane przez PFR na poczet tarcz finansowych i BGK? To w sumie ponad 200 mld zł i żadna z tych instytucji nie ma interesu, aby rolować ten dług. Czy MF planuje w ramach przetargów zamienić go na obligacje skarbowe?

To jest wciąż element naszych analiz. Mogę dzisiaj powiedzieć, że będziemy chcieli wykorzystać potencjał, jaki daje Skarb Państwa jako emitent, i narzędzia, jakimi dysponuje minister finansów. Całe działanie musi być przeprowadzone bezpiecznie i w sposób rynkowy.

Uda się w tym roku pokazać deficyt poniżej 3 proc. PKB, czy biorąc pod uwagę de facto wciąż obowiązujące zawieszenie reguł fiskalnych w UE, nie ma takich ambicji?

Zakładamy, że w tym roku deficyt sektora będzie wyższy, głównie z powodu wydatków zbrojeniowych. W warunkach spodziewanego spowolnienia gospodarczego będzie trudno uzyskać wynik zbliżony do tego za 2022 r.